Compliance como diferencial competitivo para agências de publicidade
O contexto da publicidade e propaganda no Brasil
O mercado publicitário brasileiro atravessa uma transformação estrutural que vem redefinindo a forma como as agências operam e se relacionam com seus clientes. Atualmente, a atividade se desenvolve em um ambiente significativamente mais regulado, no qual múltiplas camadas de stakeholders, responsabilidades legais e expectativas reputacionais ampliam a necessidade de organização interna.
Esse cenário é impulsionado por vetores simultâneos. De um lado, o avanço das normas aplicáveis às contratações públicas — especialmente a Lei nº 14.133/2021, a Lei nº 12.232/2010 e a Instrução Normativa SECOM/PR nº 1/2023 — introduziu parâmetros técnicos mais detalhados, elevando o nível de responsabilização das agências que atuam nesse ambiente. De outro, a própria dinâmica da comunicação contemporânea ampliou o ecossistema de stakeholders, que passou a incluir fornecedores altamente especializados, estruturas de produção fragmentadas, influenciadores com papel central nas campanhas e um ambiente digital que exige rastreabilidade contínua de decisões e entregas.
Paralelamente, grandes marcas, tanto nacionais quanto internacionais, consolidaram padrões de governança mais rigorosos. Políticas de ESG, processos estruturados de due diligence de integridade e cláusulas anticorrupção tornaram-se elementos recorrentes nos contratos, influenciando diretamente a seleção, a contratação e a manutenção de parceiros. Trata-se de uma tendência que adiciona exigências técnicas e éticas às obrigações legais já existentes, tornando a conformidade um requisito essencial para a permanência no mercado.
Para agências que atuam na publicidade governamental, esse movimento adquire contornos ainda mais exigentes. O relacionamento com o setor público impõe um nível elevado de escrutínio, não apenas durante os processos licitatórios, mas ao longo de toda a execução contratual. Nesse contexto, riscos que sempre estiveram presentes na rotina das agências passaram a demandar monitoramento sistemático, na medida em que impactam decisões comerciais relevantes e podem gerar responsabilizações graves.
Riscos e impactos para agências que atuam com publicidade governamental
Os riscos enfrentados por agências de publicidade decorrem, em grande parte, de rotinas operacionais comuns que, quando conduzidas de maneira informal, comprometem a segurança jurídica da organização e ampliam vulnerabilidades comerciais. No contexto da publicidade governamental, essas fragilidades ganham proporções ainda mais relevantes.
A informalidade nas decisões — frequentemente materializadas pelo uso excessivo de aplicativos de mensagens e pela ausência de registros formais de reuniões estratégicas — cria lacunas documentais que fragilizam a posição da agência em auditorias, fiscalizações e revisões contratuais. O relacionamento com influenciadores, criadores de conteúdo, fornecedores e freelancers, quando não amparado por contratos robustos e due diligence prévia, aumenta o risco de imputação de responsabilidade solidária. A utilização de acordos verbais ou documentos incompletos é especialmente problemática, considerando que esses profissionais atuam em nome da agência e eventuais irregularidades podem ser diretamente atribuídas à organização.
No âmbito do relacionamento com o setor público, no entanto, o principal risco, e muitas vezes o menos compreendido, diz respeito à Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). Aqui reside um ponto de atenção fundamental: o conceito de vantagem indevida previsto na legislação é significativamente mais amplo do que o senso comum sugere. Não se trata apenas de propinas ou pagamentos ilícitos diretos, mas de qualquer benefício — tangível ou intangível — oferecido a agente público ou a terceiro a ele relacionado com o objetivo de influenciar decisões, obter tratamento privilegiado ou facilitar a obtenção ou manutenção de contratos.
Isso significa que práticas aparentemente inofensivas podem configurar infração grave. A oferta de brindes, presentes, ingressos para eventos, hospitalidades, viagens, jantares, convites a eventos ou até mesmo o custeio de despesas pessoais de agentes públicos, quando realizados sem critérios claros, políticas internas definidas e controles adequados, podem ser interpretados como tentativa de obter vantagem indevida. O risco se intensifica quando essas práticas ocorrem durante processos licitatórios, negociações contratuais ou em momentos de renovação de contratos.
Vale ressaltar que a Lei Anticorrupção possui características que ampliam sua severidade. Primeiro, a responsabilidade objetiva: a empresa responde pelos atos lesivos praticados por seus colaboradores, representantes ou terceiros que atuem em seu nome, independentemente de comprovação de culpa ou dolo. Segundo, as sanções são severas e cumulativas.
Na esfera administrativa, as sanções previstas incluem multa de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, sendo que o valor nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação. Além disso, há a publicação extraordinária da decisão condenatória, o que expõe publicamente a empresa e sua reputação.
Na esfera judicial, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e o Ministério Público podem ajuizar ação para aplicação de sanções ainda mais gravosas, como o perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito obtidos da infração, a suspensão ou interdição parcial das atividades da empresa, a dissolução compulsória da pessoa jurídica (quando comprovado o uso habitual da personalidade jurídica para facilitar atos ilícitos ou que tenha sido constituída para ocultar interesses ilícitos) e a proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo de um e máximo de cinco anos.
Adicionalmente, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) prevê sanções específicas para quem praticar ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção, incluindo advertência, multa, impedimento de licitar e contratar, e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar. Essa última sanção é especialmente severa, pois inviabiliza completamente a atuação da empresa no mercado público, comprometendo a sustentabilidade do negócio.
Além disso, não se pode ignorar o risco reputacional. Mesmo que uma investigação não resulte em condenação, o simples fato de uma agência ter seu nome associado a suspeitas de irregularidades pode comprometer seriamente sua imagem no mercado, dificultar a captação de novos clientes e inviabilizar a participação em processos licitatórios futuros.
A legislação vigente e a intensificação dos mecanismos de fiscalização demandam justificativas técnicas, comprovação de execução, transparência procedimental e registros formais de todas as interações. A ausência de políticas específicas, a falta de due diligence sobre fornecedores e parceiros, e a inexistência de controles sobre despesas e relacionamentos com o setor público são vulnerabilidades recorrentes que frequentemente não recebem o tratamento estruturado que exigem.
Na ausência de estruturas mínimas de conformidade, os impactos negativos tendem a se manifestar de forma rápida e concreta: perda de contratos em razão da falta de rastreabilidade das entregas, disputas comerciais decorrentes de escopos mal definidos ou não documentados, desgaste da imagem institucional em campanhas problemáticas, ausência de competitividade em licitações e contratações públicas, atrasos e retrabalhos originados de decisões não formalizadas e, mais gravemente, processos administrativos e judiciais por violação à Lei Anticorrupção.
Diante desse cenário, a construção de políticas internas e mecanismos de conformidade não é apenas recomendável, é indispensável para a continuidade e o crescimento sustentável de agências que atuam ou pretendem atuar com publicidade governamental.
O que compõe um programa de compliance efetivo e estruturado
Um programa de compliance efetivo para agências de publicidade vai além da elaboração de documentos formais. Ele deve estruturar comportamentos, orientar decisões e estabelecer padrões claros de fluxo operacional. Para tanto, alguns elementos são indispensáveis.
a) Comprometimento da alta direção
O apoio da alta direção confere legitimidade ao Programa de Integridade, ao incorporar a ética e a conformidade às decisões estratégicas da organização. Esse comprometimento se materializa por meio de atitudes concretas, como a destinação de recursos adequados, o engajamento ativo da liderança e o exemplo institucional.
b) Código de Conduta e políticas internas
A materialização do programa ocorre por meio de políticas que estabelecem padrões esperados de comportamento e diretrizes operacionais. Essas normas são particularmente relevantes no ambiente das agências, que lidam cotidianamente com temas sensíveis, como brindes e presentes, contratações, produção de conteúdo, relacionamento com influenciadores, interações com agentes públicos e critérios claros para oferecimento de hospitalidades. No contexto da publicidade governamental, políticas específicas sobre relacionamento com o setor público, limites para oferecimento de vantagens e controles sobre despesas são essenciais.
c) Treinamento e comunicação
A implementação de treinamentos periódicos é essencial para disseminar condutas éticas e assegurar o conhecimento dos procedimentos internos. Além disso, todos os setores da agência devem compreender os riscos específicos de sua atuação, especialmente aqueles relacionados à Lei Anticorrupção, e saber como proceder diante de dilemas éticos ou jurídicos.
d) Canal de denúncias
A existência de canais de denúncias acessíveis a colaboradores e terceiros permite o relato seguro de irregularidades e fortalece a confiança nas práticas internas. Para serem efetivos, esses canais devem garantir confidencialidade, anonimato e proteção contra retaliações.
e) Instância interna de integridade
Para que o programa funcione adequadamente, é necessária uma instância interna dotada de autonomia e autoridade para monitorar práticas, orientar equipes e deliberar de forma imparcial em situações de risco. Associados a essa estrutura, devem existir procedimentos claros de investigação e critérios proporcionais de sanção.
f) Due diligence de integridade sobre fornecedores e parceiros
A realização de verificações prévias antes das contratações, incluindo análise de histórico e reputação de fornecedores, é indispensável para a avaliação de riscos de terceiros. Esse procedimento assegura que todos os envolvidos na cadeia de entrega estejam alinhados aos compromissos éticos da agência e não representem riscos de reputação ou de responsabilização solidária.
Conclusão
A consolidação de práticas de compliance deixou de ser opcional e passou a representar um diferencial competitivo estruturante no mercado publicitário. Além de aprimorar a eficiência operacional e reduzir inconsistências internas, a adoção de mecanismos de integridade fortalece a reputação institucional, qualifica o relacionamento com stakeholders e amplia a capacidade da agência de atuar em projetos de maior complexidade.
Um programa de integridade robusto, ajustado à realidade operacional da agência, permite mitigar riscos recorrentes, incluindo aqueles relacionados à Lei Anticorrupção, proteger contratos estratégicos e assegurar maior previsibilidade na gestão de terceiros, fornecedores, parceiros criativos e influenciadores. Ao elevar seu nível de governança, a agência adota uma postura mais madura e alinhada às demandas do mercado, garantindo sua sustentabilidade e competitividade em um ambiente cada vez mais rigoroso.
Nesse sentido, implementar compliance é uma decisão diretamente vinculada à sustentabilidade do negócio e à proteção patrimonial da organização.
O escritório Schiefler Advocacia atua com excelência em Contratações Públicas e Compliance Anticorrupção, apoiando empresas na estruturação e no aprimoramento de programas de integridade. Reconhecido pelos anuários Análise Advocacia e detentor do selo DNA USP de qualidade acadêmica, o escritório alia rigor técnico e práticas eficazes, promovendo segurança jurídica e geração de valor.
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Sancionada Lei que Institui o Sistema de Compras Expressas (Sicx) e Altera a Lei de Licitações
Foi publicada no Diário Oficial da União desta segunda-feira (24/11/2025) a Lei nº 15.266/2025, que institui o Sistema de Compras Expressas (Sicx). A norma altera a Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) para introduzir o comércio eletrônico como modalidade de credenciamento, visando desburocratizar a aquisição de bens e a contratação de serviços padronizados pela Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
A nova legislação busca conferir maior agilidade e eficiência às contratações públicas, adotando uma lógica de marketplace governamental. O objetivo é reduzir barreiras operacionais e custos de transação, facilitando o acesso de Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (MPEs) e Microempreendedores Individuais (MEIs) ao mercado de compras governamentais.
Principais pontos da nova legislação:
- Credenciamento via Comércio Eletrônico: A lei formaliza o uso de plataformas de e-commerce para credenciamento em licitações, modernizando o processo de escolha de fornecedores.
- Foco em Itens Padronizados: O sistema é voltado exclusivamente para bens e serviços comuns, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital.
- Regulamentação Pendente: Caberá ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) regulamentar os aspectos operacionais da plataforma, incluindo:
- Regras de uso e credenciamento;
- Definição de preços e critérios de padronização;
- Prazos de entrega e condições de pagamento (limitado a 30 dias);
- Aplicação de eventuais sanções.
- Integração com o Contrata+Brasil: A medida visa expandir o alcance do programa Contrata+Brasil, que conecta pequenos negócios a compradores públicos, impulsionando a economia local.
A implementação do Sicx representa um passo significativo na transformação digital do Estado, exigindo atenção dos gestores públicos e do setor privado quanto às novas regras de compliance e procedimentos de venda para o governo que serão detalhados na regulamentação infra legal.
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Certidão de Cotas para Pessoas com Deficiência: A Inabilitação na Licitação é Automática?
A Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, introduziu uma série de inovações com o objetivo de promover políticas públicas por meio das contratações governamentais. Uma das mais relevantes é a exigência de cumprimento da reserva de cargos para pessoas com deficiência e reabilitados da Previdência Social como requisito de habilitação, conforme previsto no art. 63, inciso IV, da referida lei.
Essa exigência, vinculada à obrigação contida no art. 93 da Lei nº 8.213/1991, tem gerado intensa controvérsia, especialmente quando um licitante apresenta uma certidão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que aponta o descumprimento dos percentuais legais. A questão que se impõe é: tal certidão é suficiente para a inabilitação sumária do licitante?
A resposta, com base na doutrina e na jurisprudência mais recente do Tribunal de Contas da União (TCU), é negativa. A inabilitação não deve ser automática, devendo a Administração Pública analisar a questão sob a ótica da razoabilidade e da boa-fé do licitante.
A Distinção Crucial entre “Preencher” e “Reservar” Cargos
O ponto central para a correta compreensão do tema reside na diferença semântica e jurídica entre os verbos utilizados na legislação trabalhista e na lei de licitações.
A Lei nº 8.213/1991, em seu art. 93, estabelece que “A empresa com 100 (cem) ou mais empregados está obrigada a preencher de 2% (dois por cento) a 5% (cinco por cento) dos seus cargos com beneficiários reabilitados ou pessoas portadoras de deficiência, habilitadas”. Esta é uma norma de natureza trabalhista, cujo descumprimento acarreta sanções nessa esfera específica.
Por outro lado, a Lei nº 14.133/2021, em seu art. 63, inciso IV, dispõe que, para a habilitação, “será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas”.
Para a licitação, é possível defender que a exigência é a de reservar as vagas, e não necessariamente de tê-las integralmente preenchidas. A lógica é que uma empresa pode, diligentemente, reservar as vagas, anunciar, buscar candidatos e, ainda assim, não conseguir preenchê-las por fatores alheios à sua vontade, como a escassez de mão de obra qualificada no mercado.
O Posicionamento do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Advocacia-Geral da União (AGU)
A jurisprudência do TCU tem se consolidado no sentido de rechaçar o formalismo excessivo e a inabilitação automática de licitantes com base unicamente na certidão do MTE. O Tribunal de Contas privilegia a ampla competitividade e a busca pela proposta mais vantajosa, determinando que a Administração deve conceder ao licitante a oportunidade de demonstrar sua boa-fé e os esforços empreendidos para cumprir a cota.
Nesse sentido, o Acórdão nº 0523/2025 – Plenário é categórico ao enunciar que: “Certidão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que indique o não cumprimento do percentual exigido pelo art. 93 da Lei 8.213/1991 não é suficiente, por si só, para a inabilitação de licitante que declarou cumprir as exigências de reserva de cargos para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social (art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021). É necessário oferecer ao licitante a oportunidade de comprovar a veracidade de sua declaração por meio de outras evidências, a exemplo de extratos dos dados registrados no e-Social”.
Em outra deliberação, o Acórdão 1930/2025 – Plenário reforça o dever de diligência da Administração, ao firmar que “Compete à Administração diligenciar a licitante para que esclareça a situação, por meio da apresentação de justificativas plausíveis que evidenciem eventual impossibilidade de atendimento aos quantitativos previstos na lei, em face de admissões e desligamentos, bem como de dificuldades no preenchimento das cotas, a fim de afastar a inabilitação”.
Ademais, o Acórdão 2209/2025 – Plenário orienta que a Administração deve “evitar, em observância aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, competitividade e economicidade, a inabilitação automática de licitantes quando o eventual descumprimento da cota legal para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social (art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021) decorrer de circunstâncias momentâneas e estiver demonstrada a adoção de providências para sua regularização”.
A própria Advocacia-Geral da União (AGU), por meio do Parecer nº 00571/2024/CGSEM/SCGP/CGU/AGU, corrobora essa interpretação, ao entender que o cumprimento da exigência se materializa quando: “a) a empresa deve destinar o percentual de cargos, previsto no art. 93 da Lei 8.213/91, às pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social; b) a eventual não ocupação de tais cargos destinados deve se dar exclusivamente por razões alheias à vontade da empresa; e) a empresa efetivamente deve estar empreendendo esforços para preencher o percentual legal de vagas”.
Recomendações Práticas aos Licitantes
Diante desse cenário, é fundamental que as empresas que participam de licitações públicas adotem uma postura proativa. A simples apresentação da declaração exigida no edital, embora seja o requisito formal, pode não ser suficiente caso a empresa seja questionada. Portanto, recomenda-se:
- Documentar todos os esforços: Mantenha um dossiê organizado com todas as provas das tentativas de contratação de pessoas com deficiência e reabilitados, como anúncios de vagas em diferentes plataformas, contato com associações e entidades de apoio, participação em feiras de emprego, contratos com empresas de recrutamento especializadas, entre outros. O TCU já considerou como evidência “a publicação de anúncios em redes sociais e em jornais e a manutenção de contrato com o Centro de Integração Empresa-Escola (CIEE)” (Acórdão nº 523/2025 – Plenário).
- Justificativas Plausíveis: Caso seja instado pela Administração a se manifestar, apresente uma defesa robusta, explicando as dificuldades mercadológicas para o preenchimento das vagas e demonstrando, com o dossiê de provas, que a empresa tem se esforçado continuamente para cumprir a legislação.
- Fundamentação Jurídica: Em recursos administrativos ou defesas, invoque a distinção doutrinária entre “reservar” e “preencher” as vagas, bem como os recentes e reiterados precedentes do Tribunal de Contas da União (Acórdãos nº 0523/2025, 1930/2025 e 2209/2025, todos do Plenário) e a orientação da AGU.
Em suma, a certidão do MTE que aponta o descumprimento do percentual de preenchimento de vagas não pode ser um obstáculo intransponível para a participação de empresas em licitações públicas. Trata-se de um forte indício, mas que pode e deve ser afastado pela comprovação de que a empresa cumpre a exigência de reserva de cargos e envida todos os esforços razoáveis para seu efetivo preenchimento, em alinhamento com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da competitividade.
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Salário Abaixo do Piso da Categoria na Proposta: Desclassificação Imediata ou Oportunidade de Correção?
Uma situação recorrente e que gera grande insegurança jurídica para licitantes é a apresentação de propostas contendo, na planilha de custos e formação de preços, valores de salários para determinadas categorias profissionais inferiores aos pisos estabelecidos em Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho (CCT). A dúvida que paira sobre a Administração e aflige os licitantes é: tal fato constitui um vício insanável que acarreta a desclassificação sumária da proposta?
A resposta, com base na consolidada jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), é negativa. A apresentação de salários em desacordo com a CCT é considerada um erro formal, passível de saneamento por meio de diligência, em homenagem aos princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa.
O Entendimento Consolidado do Tribunal de Contas da União
O TCU tem se posicionado de maneira reiterada no sentido de que a identificação de salários abaixo do piso normativo na composição de custo unitário não deve levar à desclassificação automática da proposta, especialmente quando esta se revela a mais vantajosa para a Administração Pública.
O entendimento é claro, conforme se extrai de Enunciado decorrente do Acórdão 2009/2025-Plenário:
“O fato de o licitante apresentar composição de custo unitário contendo salário de categoria profissional inferior ao piso estabelecido em acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho é erro que não enseja a desclassificação da proposta, podendo ser saneado com a apresentação de nova composição de custo unitário desprovida do erro, em face do princípio do formalismo moderado e da supremacia do interesse público, contanto que não haja majoração de sua proposta.” (Acórdão 2009/2025-Plenário)
Este posicionamento não é novo, sendo uma reafirmação de jurisprudência anterior, como o Acórdão nº 0719/2018-Plenário, também Enunciado, que já deliberava no mesmo sentido:
“O fato de o licitante apresentar composição de custo unitário contendo salário de categoria profissional inferior ao piso estabelecido em acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho é, em tese, somente erro formal, o qual não enseja a desclassificação da proposta, podendo ser saneado com a apresentação de nova composição de custo unitário desprovida de erro, em face do princípio do formalismo moderado e da supremacia do interesse público.” (Acórdão nº 0719/2018-Plenário)
O fundamento para tal permissão reside na ideia de que o erro na planilha não altera a substância da proposta, que é o seu preço global. Desde que o licitante consiga readequar seus custos internos para cumprir com as obrigações trabalhistas sem elevar o valor final ofertado, o interesse público na obtenção da proposta mais vantajosa deve prevalecer.
A Aplicação do Entendimento na Vigência da Lei nº 14.133/2021
A mesma lógica é integralmente aplicável às licitações regidas pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). Em recente análise de um caso concreto, o TCU reforçou que a desclassificação sumária por este motivo, sem a concessão de prazo para saneamento, constitui irregularidade.
No julgamento que resultou no Acórdão 2009/2025-Plenário, o relator destacou que, identificada a impropriedade, “deve a administração diligenciar a licitante para, se for de seu interesse, reapresentar suas planilhas eivadas do vício, contanto que não haja majoração de sua proposta”. Naquela ocasião, o Tribunal decidiu dar ciência à entidade licitante que:
“a desclassificação sumária da proposta mais vantajosa sem oportunidade de saneamento afronta os princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa, contraria o art. 64, inciso I e § 1º, da Lei 14.133/2021, os arts. 39, § 7º, e 41 da Instrução Normativa Seges – ME 73/2022, bem como a jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 719/2018, 641/2025 e 1.204/2024, todos do Plenário.” (Acórdão 2009/2025-Plenário)
Fica evidente, portanto, que a faculdade de saneamento de erros na planilha, prevista no art. 64 da Lei nº 14.133/2021, abrange a correção de valores de mão de obra que estejam em desacordo com a norma coletiva.
Requisitos e Limites para a Correção da Proposta
A oportunidade de correção, contudo, não é irrestrita. Existem dois requisitos fundamentais para que o saneamento seja admitido:
- Impossibilidade de Majoração do Preço Global: O ajuste na planilha de custos para adequar os salários ao piso da categoria não pode, em nenhuma hipótese, resultar em aumento do valor total da proposta. O licitante deverá absorver a diferença por meio da redução de outras rubricas, como a margem de lucro, por exemplo.
- Não Alteração da Substância da Proposta: A correção deve se limitar a sanar erros ou falhas formais de preenchimento. A jurisprudência do TCU, no caso concreto analisado no Acórdão 2009/2025-Plenário, evidencia que a correção de valores salariais se enquadra nesta categoria, pois não altera a essência do que foi ofertado.
Uma Nuance Importante: A Qual Convenção Coletiva se Aplica?
Outro ponto de grande relevância, que pode servir como linha de defesa para o licitante, é a definição do instrumento coletivo aplicável. Nem sempre a CCT utilizada como referência pela Administração no orçamento estimado é a que rege, de fato, as relações de trabalho da empresa licitante.
O enquadramento sindical é definido pela atividade econômica preponderante da empresa, e não pela atividade específica a ser contratada. Neste sentido, o Acórdão nº 1097/2019-Plenário é esclarecedor:
“Na elaboração de sua planilha de formação de preços, o licitante pode utilizar norma coletiva de trabalho diversa daquela adotada pelo órgão ou entidade como parâmetro para o orçamento estimado da contratação, tendo em vista que o enquadramento sindical do empregador é definido por sua atividade econômica preponderante, e não em função da atividade desenvolvida pela categoria profissional que prestará os serviços mediante cessão de mão de obra (art. 581, § 2º, da CLT e art. 8º, inciso II, da Constituição Federal).” (Acórdão nº 1097/2019-Plenário)
Portanto, antes de se considerar a existência de um “erro”, é fundamental verificar se o licitante não está, na verdade, aplicando corretamente a CCT que rege sua atividade principal.
Conclusão
Diante do exposto, a desclassificação sumária de uma proposta por conter salários inferiores ao piso estabelecido em convenção coletiva de trabalho, sem a prévia oportunidade de saneamento, configura uma prática irregular, que viola a jurisprudência do TCU e os princípios basilares da licitação pública.
A Administração tem o dever de diligenciar para permitir a correção do vício formal, desde que não haja majoração do preço global ofertado. Para os licitantes, é crucial estar ciente deste direito e, caso se deparem com uma decisão de desclassificação por este motivo, devem fundamentar seus recursos administrativos e, se necessário, buscar as vias de controle, com base nos sólidos precedentes aqui mencionados.
A Schiefler Advocacia possui uma equipe especializada e está à disposição para assessorar sua empresa em todas as fases da licitação, garantindo a defesa de seus direitos e a competitividade de suas propostas.
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Critério de desempate valoriza igualdade de gênero em licitações
O Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) publicou, em 19 de setembro, a Instrução Normativa nº 382/2025, que detalha os procedimentos para a aplicação de um importante critério de desempate em licitações federais. A norma regulamenta uma previsão já contida na Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e no Decreto nº 11.430/2023, estabelecendo que, em caso de empate entre duas ou mais propostas, terá preferência a empresa que comprovar a adoção de práticas de promoção da equidade entre mulheres e homens no ambiente de trabalho.
A instrução normativa define um sistema de classificação para as ações de equidade, dividindo-as em categorias hierárquicas: Ouro, Prata e Bronze. Para se qualificar, as empresas podem comprovar a posse de selos específicos, como o Selo Pró-Equidade de Gênero e Raça do Ministério das Mulheres (categoria Ouro), a publicação de relatórios de transparência salarial ou a adesão a programas como o Empresa Cidadã (categorias Prata e Bronze).
O licitante deverá informar o nível de suas iniciativas no momento de cadastrar a proposta, e, ao final da fase de lances, o sistema utilizará essa classificação para ordenar as propostas empatadas, com a categoria “Ouro” prevalecendo sobre as demais. A norma, que se aplica a órgãos federais e a entes que utilizam recursos da União, entrará em vigor 90 dias após sua publicação, prazo concedido para que os órgãos públicos adaptem seus editais e as empresas possam se adequar.
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Proposta mais vantajosa: critérios de julgamento na Lei nº 14.133/21
A Lei nº 14.133/2021 (NLLCA) alterou os procedimentos de contratação pública, especialmente na etapa de julgamento das propostas. A sistematização dos critérios de julgamento ampliou as possibilidades de adoção de soluções inovadoras e contratações orientadas por resultados.
A ideia de “vantajosidade” deixou de estar atrelada exclusivamente ao menor preço e passou a incorporar elementos como qualidade técnica, retorno econômico, desempenho futuro, entre outros, a depender do critério eleito. A nova legislação busca conciliar eficiência e flexibilidade nas contratações, sem abrir mão da transparência e da competitividade. Neste artigo, aprofunda-se a análise dos critérios de julgamento que viabilizam a escolha da proposta mais vantajosa.
Para uma visão geral sobre as mudanças trazidas pela NLLCA, recomenda-se a leitura do artigo: “O que mudou com a nova lei de licitações e contratos administrativos (Lei nº 14.133/2021): as novas regras de licitação.”
Critérios de julgamento na nova Lei de Licitações
A Lei nº 14.133/2021 estabelece seis critérios possíveis de julgamento das propostas (art. 33, incisos I a VI), os quais devem estar expressamente previstos no edital da licitação. São eles: (i) menor preço; (ii) maior desconto; (iii) melhor técnica ou conteúdo artístico; (iv) técnica e preço; (v) maior lance ou oferta; e (vi) maior retorno econômico.
Cada critério define a forma pela qual a comissão de licitação selecionará a proposta vencedora. Uma vez fixado no edital o critério a ser adotado, o julgamento deve restringir-se a ele, em observância aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo.
Menor Preço
Trata-se do critério mais tradicional e amplamente utilizado. Nesse caso, será considerada vencedora a proposta de menor valor global, desde que atenda integralmente às exigências do edital e não seja considerada inexequível.
Para aprofundar o tema da viabilidade das propostas, acesse: “Obrigatoriedade de diligência prévia na desclassificação de propostas inexequíveis, conforme a Lei 14.133/2021”.
Esse critério é especialmente indicado para a aquisição de bens e serviços comuns, com ampla concorrência e objetos padronizados, nos quais o custo seja o principal parâmetro de escolha.
Uma inovação relevante trazida pela nova legislação é a possibilidade de considerar o custo do ciclo de vida no cálculo do menor preço (art. 34, § 1º), permitindo que, além do valor de aquisição, sejam incluídos custos futuros, como manutenção, insumos, depreciação e impactos ambientais, desde que objetivamente mensuráveis.
Em síntese, o critério de menor preço busca a eficiência econômica imediata, garantindo que, atendidos os padrões mínimos de qualidade, vença quem cobrar menos.
Maior Desconto
O critério de maior desconto, embora também tenha como finalidade a obtenção do menor dispêndio para a Administração, aplica-se a situações em que o órgão público adota um preço de referência ou uma tabela previamente fixada, e os licitantes concorrem oferecendo percentuais de desconto sobre esse valor.
Será vencedora a proposta que apresentar o maior percentual de abatimento, observados os padrões de qualidade definidos no edital (art. 34). Em casos em que o objeto envolve itens com preços e quantidades determináveis, a utilização desse critério mostra-se particularmente interessante.
Melhor Técnica ou Conteúdo Artístico
Privilegia-se, nesse critério, exclusivamente os aspectos qualitativos da proposta, sendo indicado para contratações de natureza predominantemente intelectual, criativa ou inovadora, como serviços técnicos especializados, projetos culturais e concursos artísticos.
Nesses casos, seleciona-se a proposta de maior mérito técnico, sendo o valor previamente fixado ou definido por outro critério, sem competição de preços. Um ponto a se destacar é que a Nova Lei exige que a equipe técnica indicada na proposta esteja efetivamente envolvida na execução do contrato (art. 38), reforçando o compromisso com a qualidade ofertada.
Esse critério reforça a ideia de que a proposta mais vantajosa nem sempre é a mais barata, mas sim a que oferece o melhor resultado técnico quando a situação assim exige.
Técnica e Preço
Esse critério busca o equilíbrio entre qualidade técnica e custo. Os dois elementos são avaliados segundo pesos previamente definidos no edital, resultando em uma nota final que determinará a proposta vencedora.
É o critério mais indicado para contratações complexas, como consultorias, projetos de engenharia, serviços de TI ou publicidade, nas quais a técnica e o preço devem caminhar juntos. No caso específico das licitações de publicidade, esse critério é comumente adotado, conforme explicamos no artigo “O que é diferente em uma licitação de publicidade?”.
Nesses casos, a Administração quer evitar tanto pagar barato por um serviço de baixa qualidade quanto gastar demais por um ganho técnico marginal. Assim, define um peso para a qualidade e outro para o preço, buscando a melhor relação custo-benefício.
Maior Lance ou Oferta
Utilizado em alienações de bens e concessões onerosas de direitos, esse critério busca maximizar a receita da Administração. Aplica-se, por exemplo, à alienação de bens públicos ou à concessão de direito real de uso.
Nessa hipótese, a proposta mais vantajosa é aquela que oferecer o maior valor financeiro à Administração, funcionando como o espelho do critério de menor preço, mas sob a perspectiva do Poder Público como alienante. O parâmetro é simples: vence quem pagar mais.
Maior Retorno Econômico
O critério de maior retorno econômico avalia o desempenho ao longo da execução contratual. Ao adotá-lo, a Administração incentiva as empresas a serem criativas e eficientes na busca de economia: ganha quem consegue entregar mais resultado com menos recurso (art. 39, § 3º).
Em síntese, o critério de maior retorno econômico expande o conceito de vantajosidade para além do momento da licitação, projetando-o durante a execução contratual – a proposta mais vantajosa é aquela que, ao final, deixa a Administração mais “no azul” em termos financeiros.
Esse critério nasceu de experiências como o Regime Diferenciado de Contratações (RDC) e também é comum em contratos de performance e parcerias público-privadas onde o pagamento do parceiro privado depende de desempenho, se quiser entender mais, leia: “As principais leis sobre licitação pública e contratos administrativos”.
Considerações Finais
A Lei nº 14.133/2021 consolidou uma variedade de critérios de julgamento para que a Administração Pública possa escolher, em cada licitação, a forma mais adequada de identificar a proposta mais vantajosa. Não existe um critério “melhor” em absoluto – cada um atende a situações e objetivos distintos.
O ponto-chave é que a escolha do critério deve ser feita de forma planejada na fase interna da licitação, alinhando o tipo de critério à natureza do objeto e às prioridades da contratação. Por exemplo, se o objetivo é puramente economizar recursos numa compra comum, o menor preço tende a ser indicado; se o objeto exige alta qualidade técnica ou criatividade, a melhor técnica pode ser a escolha certa; para equilibrar qualidade e custo, técnica e preço; em vendas de bens, o maior lance; e assim por diante.
Em conclusão, a seleção da proposta mais vantajosa possui nos critérios de julgamento uma via de seis caminhos possíveis para a sua concretização. Cada licitação pública deve explicitar qual caminho seguirá, cabendo à Administração a responsabilidade de escolher bem e aos licitantes a tarefa de adequar-se às regras do jogo. Com isso, espera-se que as contratações públicas alcancem resultados mais eficientes, seja economizando recursos, obtendo melhor qualidade ou garantindo retornos maiores.
Para compreender como esses critérios são aplicados na prática, recomendamos a leitura do artigo: “As etapas da Concorrência na Nova Lei de Licitações”, que detalha a dinâmica da modalidade concorrência.
Em caso de dúvidas ou para aprofundar aspectos específicos, entre em contato através do nosso e-mail contato@schiefler.adv.br, que um dos nossos advogados especialistas na área poderá lhe atender.
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O Momento Adequado para a Elaboração da Intenção de Registro de Preço (IRP) sob a Lei nº 14.133/2021
1. Introdução
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um procedimento especial de licitação previsto na Lei nº 14.133/2021, destinado ao registro formal de preços relativos à prestação de serviços, obras ou aquisição de bens para contratações futuras. A correta aplicação deste sistema exige a observância de diversas etapas processuais, sendo uma delas a Intenção de Registro de Preço (IRP), disciplinada pelo art. 86 da referida lei.
Este artigo tem por objetivo esclarecer o momento processual adequado para a elaboração da IRP no âmbito da administração pública, especificamente para profissionais da área jurídica que atuam em processos licitatórios. A dúvida central reside em determinar se a IRP deve ser elaborada pelas unidades demandantes juntamente com o levantamento de quantitativos ou pela unidade responsável pelas licitações após a elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP) e do Termo de Referência (TR).
A adequada compreensão e aplicação dos procedimentos estabelecidos na nova legislação são cruciais para garantir a legalidade, a eficiência e a transparência nos processos de contratação pública.
2. O Sistema de Registro de Preços (SRP) e suas Etapas sob a Lei nº 14.133/2021
O Sistema de Registro de Preços (SRP), conforme a Lei nº 14.133/2021, é um conjunto de procedimentos para realização de licitação na modalidade pregão ou concorrência para registro formal de preços relativos a bens e serviços, a serem contratados no futuro. A operacionalização do SRP envolve diversas fases, que, em geral, seguem uma sequência lógica para garantir a efetividade e a legalidade do processo. Embora a lei não detalhe exaustivamente cada etapa, é possível delinear um fluxo típico com base na legislação e em exemplos práticos.
Inicialmente, as diversas unidades ou órgãos da administração pública identificam suas necessidades de bens ou serviços e realizam o levantamento dos quantitativos estimados para suas demandas futuras. No caso em questão, esta etapa é conduzida pelas unidades que solicitam os quantitativos para registro de preço.
Em seguida, a unidade responsável pela condução do processo licitatório consolida essas informações e inicia a fase de planejamento da contratação. Esta fase compreende a elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP), que visa demonstrar a necessidade da contratação, definir o objeto, analisar as alternativas existentes e justificar a escolha da solução mais adequada.
Posteriormente, é elaborado o Termo de Referência (TR), documento que detalha as especificações técnicas do objeto a ser contratado, os requisitos de habilitação, os critérios de julgamento, as obrigações das partes e as condições de execução contratual.
A Intenção de Registro de Preço (IRP) surge como uma etapa crucial na fase preparatória da licitação para registro de preços. Após a definição do objeto e das especificações no TR, o processo avança para a publicação do edital de licitação, a realização do certame (pregão ou concorrência), a seleção dos fornecedores e a assinatura da Ata de Registro de Preços (ARP).
A ARP formaliza os preços registrados e as condições para futuras contratações pelos órgãos participantes e, em alguns casos, por órgãos não participantes, denominados “caronas”. Compreender a colocação exata da IRP nesse fluxo é fundamental para a questão levantada.
3. Entendendo a Intenção de Registro de Preço (IRP) – Artigo 86 da Lei nº 14.133/2021
O artigo 86 da Lei nº 14.133/2021 dedica-se especificamente à Intenção de Registro de Preço (IRP), estabelecendo um procedimento público a ser observado na fase preparatória do processo licitatório para registro de preços. O caput do artigo dispõe que o órgão ou entidade gerenciadora deverá realizar este procedimento, com o objetivo de possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata de registro de preços e determinar a estimativa total das quantidades da contratação.
A finalidade primordial da IRP é, portanto, agregar as demandas de diferentes órgãos públicos para um mesmo objeto, buscando alcançar economia de escala e condições mais vantajosas na contratação. Ao tornar pública a intenção de realizar um registro de preços, a Administração oferece a oportunidade para que outras entidades que possuam a mesma necessidade manifestem seu interesse em participar da futura ata. Isso permite que a licitação seja dimensionada de forma mais precisa, considerando o volume total a ser contratado, o que pode influenciar positivamente os preços ofertados pelos licitantes.
Além de promover a economia de escala, a IRP também contribui para a transparência do processo de planejamento da contratação, permitindo que outros órgãos e a sociedade em geral tenham conhecimento das intenções da Administração. A divulgação da IRP possibilita, ainda, que os órgãos interessados avaliem se o objeto da licitação atende às suas necessidades e, eventualmente, sugiram a inclusão de novos itens ou especificações.
É importante notar que o § 1º do art. 86 prevê a dispensa da IRP quando o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante. Contudo, mesmo nessa situação, a Administração deve avaliar a possibilidade de padronização do objeto para atender a outros órgãos, justificando a decisão de não realizar a IRP caso opte por essa dispensa. Exemplos práticos de IRP demonstram a aplicação deste dispositivo legal, citando o art. 86 e detalhando o objeto da intenção de registro de preços.
4. Analisando o Momento Processual para a IRP
A questão central para o consulente é definir se a IRP deve ocorrer antes ou depois da elaboração do Termo de Referência (TR). A análise do art. 86 da Lei nº 14.133/2021, em conjunto com as melhores práticas e a lógica do processo de contratação, sugere que a IRP deve ser elaborada e divulgada após a elaboração do TR.
A própria finalidade da IRP, de possibilitar a participação de outros órgãos, pressupõe que o objeto da contratação esteja suficientemente definido para que esses órgãos possam avaliar seu interesse.
O Termo de Referência é o documento que contém a descrição detalhada do objeto, com suas especificações técnicas, quantitativos estimados e demais condições da contratação. Sem essas informações essenciais, os outros órgãos não teriam elementos para decidir se desejam participar do registro de preços e quais seriam suas demandas específicas.
Um fluxo de instrução para pregão por SRP demonstra que a elaboração do Termo de Referência ocorre em uma etapa anterior à inclusão e divulgação da IRP. Nesta representação, o TR é elaborado em uma fase anterior, enquanto a IRP é incluída e divulgada posteriormente. Este sequenciamento é lógico, pois a IRP se refere ao objeto detalhado no TR. De forma similar, os exemplos de Intenção de Registro de Preços mencionam o Termo de Referência como o documento que contém as especificações, condições e quantitativos do objeto da licitação.
Isso reforça a ideia de que o TR deve preceder a IRP, fornecendo a base para que outros órgãos possam manifestar seu interesse.
Embora a lei estabeleça que a IRP ocorre na “fase preparatória”, essa fase compreende diversas atividades, e a sequência lógica das informações necessárias para cada etapa indica que a definição detalhada do objeto no TR é um pré-requisito para que a IRP cumpra seu propósito de agregar demandas de outros órgãos.
A comunicação interna para a IRP deve conter o termo de referência ou o projeto básico da contratação, conforme orientação encontrada. Isso permite que as demais unidades avaliem a possibilidade de participar e, eventualmente, façam sugestões para a inclusão de novos itens. Portanto, a elaboração do TR fornece a base informacional necessária para a emissão da IRP.
5. Papéis e Responsabilidades: Unidades Demandantes e Unidade de Licitações
No contexto da consulta, as unidades demandantes são responsáveis por identificar suas necessidades e fornecer os quantitativos iniciais dos bens ou serviços que pretendem contratar. Essa demanda inicial é o ponto de partida para o processo de registro de preços. A unidade responsável pelas licitações, por sua vez, atua como o órgão gerenciador do SRP, sendo responsável por conduzir o processo licitatório em todas as suas etapas, incluindo a elaboração do ETP e do TR.
A elaboração da Intenção de Registro de Preço (IRP) também recai sobre a responsabilidade da unidade responsável pelas licitações, na qualidade de órgão gerenciador. É esta unidade que, após consolidar as demandas e detalhar o objeto da contratação no Termo de Referência, emite a IRP para dar publicidade à intenção de realizar o registro de preços e convidar outros órgãos a participarem.
Embora a responsabilidade pela elaboração e emissão da IRP seja da unidade de licitações, as unidades demandantes podem ter um papel importante no fornecimento de informações detalhadas sobre suas necessidades, que serão incorporadas ao ETP e ao TR.
Além disso, após a publicação da IRP, as unidades que desejarem participar formalmente do registro de preços deverão manifestar seu interesse, possivelmente encaminhando informações adicionais, como seus próprios Estudos Técnicos Preliminares, para justificar sua participação e detalhar suas demandas específicas. A colaboração entre as unidades demandantes e a unidade de licitações é, portanto, essencial para o sucesso do Sistema de Registro de Preços.
A natureza do objeto da licitação ou as normas internas da entidade administrativa podem, em alguns casos, influenciar o nível de envolvimento de cada unidade, mas a responsabilidade central pela condução do processo e pela elaboração da IRP permanece geralmente com a unidade responsável pelas licitações.
6. Orientações de Órgãos de Controle
O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas Estaduais exercem um papel fundamental na fiscalização dos processos de licitação e contratação pública, incluindo o Sistema de Registro de Preços.
O TCU enfatiza que a Intenção de Registro de Preços (IRP) deve ser realizada na fase preparatória do processo licitatório para fins de registro de preços. O objetivo é possibilitar a participação de outros órgãos e determinar a estimativa total de quantidades da contratação. Essa orientação reforça a ideia de que a IRP é um procedimento antecedente à publicação do edital e à realização do certame.
Além disso, o TCU orienta que, antes de iniciarem um processo licitatório ou contratação direta, os órgãos da Administração Pública federal devem consultar as IRPs em andamento e deliberar sobre a conveniência de sua participação (Decreto 11.462/2023, art. 10).
Essa recomendação sublinha a importância da IRP como um instrumento de planejamento e de agregação de demandas no âmbito da administração pública. Embora essa orientação seja direcionada à esfera federal, o princípio de buscar a participação em registros de preços existentes antes de iniciar um novo processo pode ser aplicado em outras esferas.
A consulta ao Decreto nº 11.462/2023, que regulamenta o SRP no âmbito federal sob a nova lei de licitações, pode fornecer diretrizes mais detalhadas sobre o processo e o momento da IRP, que podem ser aplicáveis ou servir de referência para as práticas em outras esferas administrativas.
7. Conclusão e Recomendações
Com base na análise do art. 86 da Lei nº 14.133/2021, nas orientações do TCU, nas melhores práticas observadas e na lógica do processo de contratação por Sistema de Registro de Preços, conclui-se que a Intenção de Registro de Preço (IRP) deve ser elaborada e divulgada pela unidade responsável pelas licitações após a elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP) e, principalmente, do Termo de Referência (TR).
Recomenda-se que o fluxo processual siga a seguinte ordem:
- As unidades demandantes identificam suas necessidades e levantam os quantitativos.
- A unidade responsável pelas licitações consolida as demandas e elabora o Estudo Técnico Preliminar (ETP).
- A unidade responsável pelas licitações, com base no ETP, desenvolve o Termo de Referência (TR), detalhando o objeto da contratação.
- A unidade responsável pelas licitações elabora e divulga a Intenção de Registro de Preço (IRP), referenciando o TR e convidando outros órgãos a manifestarem seu interesse em participar.
- Os órgãos interessados manifestam seu interesse, possivelmente apresentando seus próprios ETPs e a Manifestação de Intenção de Registro de Preço (MIRP).
- A unidade responsável pelas licitações prossegue com o processo licitatório (pregão ou concorrência) para registro de preços, considerando as demandas agregadas.
Esta sequência garante que a IRP contenha informações suficientes sobre o objeto da contratação para que outros órgãos possam avaliar seu interesse em participar, cumprindo o objetivo previsto no art. 86 da Lei nº 14.133/2021. A responsabilidade pela elaboração da IRP recai sobre a unidade responsável pelas licitações, enquanto as unidades demandantes contribuem com as informações iniciais e podem manifestar seu interesse em participar após a divulgação da IRP. Recomenda-se, ainda, a consulta ao Decreto nº 11.462/2023 para obter detalhes adicionais sobre a regulamentação do SRP sob a nova lei de licitações.
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