improbidade administrativa

Dano moral coletivo na improbidade: STJ exige prova de abalo social

O Superior Tribunal de Justiça admitiu a condenação por dano moral coletivo dentro da própria ação de improbidade administrativa, mas só com prova de lesão grave e de repercussão social qualificada. A gravidade do ato ímprobo, sozinha, não basta. Para empresas que contratam com o poder público e respondem a essas ações, a decisão oferece um critério de defesa, embora outra Turma do tribunal entenda que o pedido nem sequer cabe nesse processo.

Para empresas que contratam com o poder público, a ação de improbidade administrativa raramente se limita às sanções previstas em lei. É comum que o Ministério Público peça, no mesmo processo, indenização por dano moral coletivo, muitas vezes em valores elevados. Desde 2021, porém, a Lei de Improbidade define essa ação como sancionatória, e o Supremo Tribunal Federal (STF) fixou que ela não pode substituir a ação civil pública, que é o instrumento próprio para proteger interesses coletivos. Desde então, a dúvida é se o dano moral coletivo ainda pode ser cobrado na ação de improbidade.

Em julgado divulgado no Informativo de Jurisprudência n. 908, de 3 de novembro de 2026, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) respondeu que pode, em caráter excepcional. O dano moral coletivo não decorre automaticamente do ato ímprobo e depende de prova de lesão grave a valores da coletividade e de repercussão social qualificada. O julgamento foi unânime, sob a relatoria do Ministro Marco Aurélio Bellizze.

Uma rachadinha sem dano coletivo comprovado

O caso veio do Rio de Janeiro e envolvia a chamada rachadinha, prática em que servidores são obrigados a devolver parte do salário a quem os nomeou. O tribunal de origem reconheceu o dano moral coletivo como consequência natural do ato ímprobo. O STJ manteve a possibilidade de condenação na ação de improbidade, mas afastou a indenização no caso concreto. Para a Turma, a conduta era grave e justificava as sanções da lei, mas não havia prova de repercussão social extraordinária nem de abalo relevante à confiança da coletividade nas instituições.

Cabe dano moral coletivo em ação de improbidade administrativa?

Para a Segunda Turma, cabe. A redação de 2021 da Lei de Improbidade, na leitura feita pelo STF, impede que a ação de improbidade seja usada como substituta da ação civil pública. Segundo o STJ, o objetivo da regra é evitar que a ação sirva para pedidos desvinculados da punição do ato ímprobo, como obrigações de fazer ou a anulação de contratos. Quando o próprio ato de improbidade atinge valores da coletividade, a reparação desse dano pode ser pedida no mesmo processo.

A Turma acrescentou um argumento prático. Exigir uma ação para as sanções e outra apenas para o dano moral coletivo, com base nos mesmos fatos, duplicaria a produção de provas, aumentaria custos e abriria espaço para decisões contraditórias sobre a mesma conduta.

Critérios para reconhecer o dano moral coletivo

A decisão separa a gravidade do ato da lesão à coletividade. Um ato ímprobo grave basta para as sanções da lei, mas o dano moral coletivo exige mais, ou seja, lesão relevante, gravidade concreta e repercussão que ultrapasse interesses individuais ou a simples ilegalidade da conduta. O exemplo citado pela própria Turma é o esquema de propinas conhecido como Máfia dos Fiscais do ISS, em São Paulo, no qual o STJ manteve indenização de R$ 500 mil por considerar demonstrado o abalo à credibilidade da administração pública.

A Primeira Turma pensa o contrário

O ponto mais relevante para quem é réu nessas ações é que o tema não está pacificado. Em abril de 2026, a Primeira Turma do STJ concluiu que a leitura conjunta dos dispositivos da Lei de Improbidade, na redação de 2021, afasta a possibilidade de condenação por dano moral coletivo na ação de improbidade, e excluiu essa parcela de uma condenação. As duas Turmas que julgam direito público no tribunal decidem, hoje, em sentidos opostos. A divergência tende a ser resolvida pela Primeira Seção, que reúne as duas Turmas, e, até lá, o resultado pode depender da Turma que julgar o recurso, já que nenhuma das duas decisões vincula os demais tribunais. Na avaliação de risco das ações de improbidade, o pedido de dano moral coletivo deve, por isso, ser tratado separadamente das sanções da lei.

Contratadas, sócios e gestores públicos

A Lei de Improbidade alcança o particular que induz ou concorre dolosamente para o ato ímprobo, e por isso empresas contratadas pelo poder público figuram com frequência como rés, ao lado de agentes públicos. Para elas, o pedido de dano moral coletivo representa uma condenação adicional às sanções da lei, que não depende de prejuízo financeiro ao erário. A decisão interessa também a sócios e administradores incluídos no processo e aos próprios autores dessas ações, que passam a ter de demonstrar a repercussão social do ato com fatos concretos.

Estratégia de defesa diante do pedido

Contestar em duas frentes. A defesa deve sustentar que o pedido não cabe na ação de improbidade, na linha da Primeira Turma, e, caso esse argumento não seja aceito, que não há prova de lesão grave e de repercussão social qualificada, na linha da Segunda Turma.

Cobrar fatos, e não adjetivos. O pedido precisa apontar elementos concretos de abalo à confiança social. Afirmações genéricas sobre a gravidade do ato não atendem ao critério fixado e devem ser impugnadas desde a contestação.

Preservar o tema para os recursos. Como há divergência entre as Turmas, convém garantir que a questão seja expressamente decidida pelo juiz e pelo tribunal local, para que possa ser levada ao STJ e, se necessário, à Primeira Seção.

Perguntas frequentes sobre dano moral coletivo e improbidade

O que é dano moral coletivo?

É a lesão a valores compartilhados pela coletividade, como a moralidade administrativa e a confiança no poder público. Não depende de prova de dor ou sofrimento de pessoas determinadas, e a indenização é destinada a fundos de interesse coletivo.

Empresa pode responder por improbidade administrativa?

Pode. A Lei de Improbidade se aplica a quem, mesmo não sendo agente público, induz ou concorre dolosamente para a prática do ato. As consequências incluem ressarcimento do dano, multa civil e proibição de contratar com o poder público.

Qual a diferença entre ação de improbidade e ação civil pública?

A ação de improbidade busca punir o responsável com as sanções da Lei de Improbidade, como multa civil e proibição de contratar com o poder público. A ação civil pública protege interesses coletivos e serve para pedir a reparação de danos, obrigações de fazer ou a anulação de atos e contratos.

Fontes

Superior Tribunal de Justiça. Informativo de Jurisprudência n. 908, 3 de novembro de 2026. REsp 2.209.648/RJ, Rel. Ministro Marco Aurélio Bellizze, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 20/10/2026: processo.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/.

Superior Tribunal de Justiça. REsp 2.094.489/SP, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 23/12/2025, e AREsp 1.987.837/SP, Rel. para acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 7/4/2026, DJEN de 4/5/2026: processo.stj.jus.br.

Constituição Federal, art. 37, § 4º: planalto.gov.br.

Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), arts. 3º, 12 e 17-D, com a redação da Lei nº 14.230/2021: planalto.gov.br.

Supremo Tribunal Federal. Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 7.156 e 7.236: portal.stf.jus.br.

Ressarcimento ao erário: STJ dispensa condenação prévia por improbidade

O Superior Tribunal de Justiça decidiu que a ação de ressarcimento ao erário pode ser considerada imprescritível mesmo sem condenação anterior por improbidade administrativa. Basta que, na própria ação, fique demonstrado que o ato foi doloso e se enquadra na lei. Para empresas e gestores que contrataram com o poder público, o passar do tempo deixa de ser, sozinho, uma defesa suficiente.

Empresas que fornecem bens, executam obras ou prestam serviços ao poder público costumam tratar contratos antigos como assunto encerrado. Passados alguns anos sem questionamento, a tendência é arquivar os documentos, desmobilizar a equipe e retirar o tema do mapa de riscos. Essa lógica funciona para quase todas as cobranças, que têm prazo para serem propostas. Não funciona para o ressarcimento ao erário quando a acusação é de ato doloso de improbidade, hipótese em que a cobrança pode ser apresentada a qualquer tempo.

Em julgado divulgado no Informativo de Jurisprudência n. 904, de 6 de outubro de 2026, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que “é desnecessária a prévia condenação do agente por ato de improbidade administrativa para o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória, exigindo-se, para tanto, que a ação de ressarcimento ao erário esteja fundada na prática de ato doloso”. O julgamento foi unânime, sob a relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos.

Ressarcimento ao erário é a devolução de valores aos cofres públicos. Imprescritível é a cobrança que não tem prazo para ser proposta. Dolo é a intenção de praticar o ato ilícito. O tribunal afirmou que a falta de prazo não depende de o réu já ter sido condenado em outro processo, e sim do que for provado na própria ação de cobrança.

O tribunal de origem encerrou o caso sem examinar a conduta

O caso veio do Paraná. Tratava-se de uma ação civil pública proposta para obter o ressarcimento de dano aos cofres públicos, com fundamento em ato de improbidade administrativa. Ao julgar a apelação, o tribunal de origem reconheceu por iniciativa própria a prescrição, por entender que, sem condenação prévia por improbidade, a cobrança não poderia ser tratada como imprescritível. Com isso, o processo foi encerrado sem que se examinasse se a conduta atribuída ao réu era dolosa ou se correspondia a algum dos atos previstos na lei. O STJ anulou essa decisão e determinou que o julgamento prossiga, desta vez analisando a existência de dolo. O informativo não informa quem era o réu nem o valor cobrado.

O ressarcimento ao erário prescreve quando não houve condenação por improbidade?

Depende do que for demonstrado na ação de ressarcimento. Se ficar provado que o ato foi doloso e se enquadra na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a cobrança é imprescritível, ainda que o réu nunca tenha sido condenado por improbidade. Se o dolo não for demonstrado, a regra da imprescritibilidade não se aplica. O ponto de partida é a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 897 da repercussão geral, segundo a qual são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas em ato doloso tipificado na LIA.

A prova do dolo passa a ser o centro do processo

A consequência mais importante é o deslocamento da discussão. O STJ apoiou-se em precedente do próprio STF para afirmar que a imprescritibilidade dispensa condenação prévia, mas exige que a natureza dolosa e ímproba do ato seja demonstrada na ação de ressarcimento, com direito de defesa. O tribunal registrou ainda que a ação deve seguir normalmente mesmo quando a ação de improbidade prescreveu ou quando o réu foi absolvido das sanções previstas na LIA, como multa e proibição de contratar com o poder público. Essa leitura acompanha o Tema 1.089 do próprio STJ, que já admitia o prosseguimento do processo apenas para o ressarcimento quando as demais sanções estivessem prescritas.

Na prática, quem figura como réu não encerra o caso alegando apenas o decurso do tempo. Precisa enfrentar o mérito e mostrar que não agiu com intenção de lesar o patrimônio público, ou que a conduta não corresponde a nenhum dos atos descritos na lei.

Uma defesa feita muitos anos depois dos fatos

A decisão tem um custo que o julgado não enfrenta. Discutir a existência de dolo muitos anos depois dos fatos é difícil, porque documentos se perdem, pessoas deixam as empresas e a memória dos envolvidos se desgasta. Na prática, a ação de ressarcimento passa a funcionar como um julgamento de improbidade sem prazo, ainda que limitado à devolução de valores.

Há também uma dúvida que o resumo divulgado não resolve. O texto menciona a hipótese de absolvição quanto às sanções, mas não esclarece o que ocorre quando a decisão anterior tiver afirmado expressamente que não houve dolo. Nessa hipótese, a defesa terá bons argumentos para sustentar que a questão já foi decidida, e o tema deve voltar aos tribunais.

Contratadas do poder público, sócios e antigos gestores

O julgado interessa a empresas que mantêm ou mantiveram contratos com a administração pública, a seus sócios e administradores e a pessoas que ocuparam cargos públicos. A LIA alcança também o particular que induz ou concorre dolosamente para o ato, de modo que empresas contratadas figuram com frequência como rés nessas ações. A imprescritibilidade vale apenas para o ressarcimento ao erário fundado em ato doloso de improbidade. Cobranças fundadas em outras causas não foram objeto do julgamento e seguem regras próprias de prescrição.

Como se preparar para uma cobrança sem prazo

Guardar a documentação por mais tempo. Processos de contratação, medições, notas fiscais, comprovantes de entrega e comunicações com o órgão contratante devem ser preservados além dos prazos fiscais e societários usuais. São esses documentos que permitem demonstrar a regularidade da conduta e a ausência de dolo.

Construir a defesa sobre o mérito. Em ações já em curso, a alegação de prescrição não deve ser a única linha de defesa. É necessário discutir a intenção atribuída ao réu, o enquadramento da conduta na lei e a existência e o tamanho do dano.

Reavaliar processos dados como ganhos. Casos em que se obteve o reconhecimento da prescrição por falta de condenação prévia, como ocorreu no tribunal de origem, podem ser revertidos se ainda houver recurso pendente. A classificação de risco desses processos merece nova análise.

Decisão de Turma apoiada em tese do Supremo

O julgamento foi proferido pela Segunda Turma no AREsp 3.162.115/PR, por unanimidade, em 9 de setembro de 2026, com acórdão publicado em 14 de setembro de 2026. Trata-se de decisão de Turma, sem efeito vinculante próprio. Sua força vem dos precedentes em que se apoia, que são o Tema 897 da repercussão geral e o ARE 1.475.101 AgR, ambos do STF, e o Tema 1.089 dos recursos repetitivos do STJ, todos relacionados ao art. 12 da Lei nº 8.429/1992. O STJ não decidiu se houve dolo no caso concreto e apenas devolveu o processo para que o tribunal de origem examine o ponto. A decisão, portanto, afirma que a ação deve prosseguir, e não que o réu deve ressarcir.

Para quem cuida de governança e risco, a decisão recomenda rever a premissa de que contratos públicos antigos não geram contingência. A avaliação de risco deve considerar a qualidade da documentação disponível e a existência de apontamentos de órgãos de controle, e não apenas o tempo transcorrido.

Perguntas frequentes sobre ressarcimento ao erário

O ressarcimento ao erário é sempre imprescritível?

Não. Segundo o STF, a imprescritibilidade vale apenas para o ressarcimento fundado em ato doloso de improbidade (Tema 897). A reparação de danos decorrente de ilícito civil prescreve (Tema 666), assim como a cobrança fundada em decisão de Tribunal de Contas (Tema 899).

A imprescritibilidade alcança o ato culposo?

Não. A tese do STF se limita ao ato doloso, e, desde a Lei nº 14.230/2021, a própria LIA passou a exigir dolo para que o ato seja considerado ímprobo.

Fontes

Superior Tribunal de Justiça. Informativo de Jurisprudência n. 904, 6 de outubro de 2026. AREsp 3.162.115/PR, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 9/9/2026, DJEN de 14/9/2026: processo.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/.

Supremo Tribunal Federal. Tema 897 da repercussão geral (imprescritibilidade do ressarcimento ao erário fundado em ato doloso de improbidade) , Temas 666 e 899 da repercussão geral e ARE 1.475.101 AgR: portal.stf.jus.br.

Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo 1.089 (prosseguimento da ação civil pública para o ressarcimento do dano ao erário): processo.stj.jus.br.

Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), arts. 3º e 12, com a redação da Lei nº 14.230/2021: planalto.gov.br.

STF redefine a Lei de Improbidade Administrativa: o que muda na responsabilização de dirigentes e na contratação com o Poder Público

Ao concluir o julgamento das ADIs 7.156 e 7.236, o STF endureceu a leitura da reforma de 2021 em pontos sensíveis ao setor privado: dirigentes passam a responder por participação dolosa ainda que o benefício seja indireto, e a proibição de contratar deixa de ficar restrita ao ente lesado.

Em 1º de julho de 2026, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.156 e 7.236, de relatoria dos Ministros André Mendonça e Alexandre de Moraes, respectivamente, que questionavam diversas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, a Lei nº 8.429/1992. O resultado é o exame mais abrangente já feito pela Corte sobre o novo regime da improbidade, e boa parte dele caminhou no sentido de reduzir as limitações que a reforma havia introduzido em favor dos réus.

Para diretores jurídicos, CFOs e administradores de empresas que contratam com o Poder Público, a decisão altera de imediato o mapa de exposição. Dois pontos concentram o maior impacto para o setor privado, o primeiro a ampliação da responsabilidade pessoal de sócios, cotistas, diretores e colaboradores, e o segundo a extensão nacional da proibição de contratar. Mais do que uma questão de conformidade, o julgamento redefine o terreno do contencioso, as defesas em ações de improbidade em curso, as teses de mérito e a própria estratégia processual precisam ser reconstruídas à luz do que a Corte decidiu.

O que o STF decidiu, e o que não decidiu

Convém situar o julgamento com precisão, porque a leitura de que a reforma inteira teria caído é imprecisa. 

Dos temas analisados, a maioria recebeu interpretação mais rigorosa, alguns dispositivos foram mantidos e um teve o alcance ajustado. A Corte não desmontou os pilares da reforma que favorecem a segurança jurídica, como a permanência da exigência de dolo para configurar improbidade, sem espaço para modalidade culposa, e continuidade da taxatividade do rol de atos de improbidade por violação a princípios da Administração, explicitado no art. 11. O que mudou foi o entorno desses pilares, e é aí que reside o risco para as empresas.

Entre os pontos que ampliam a exposição do setor privado, três merecem destaque imediato: a responsabilização de dirigentes, a proibição de contratar e a responsabilidade patrimonial em litisconsórcio.

Responsabilização de dirigentes: cai a exigência de benefício direto

O art. 3º, § 1º, da Lei nº 8.429/1992, na redação de 2021, previa que sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica só responderiam por ato de improbidade imputado à empresa quando houvesse participação e benefícios diretos. O STF declarou inconstitucional a expressão “diretos”. Com isso, a responsabilização passa a admitir o benefício direto ou indireto.

O ponto exige leitura cuidadosa, para não gerar alarme desproporcional nem falsa sensação de blindagem. Não se trata de responsabilização automática pelo simples fato de ocupar cargo de direção ou deter participação societária. A Corte preservou a exigência de participação dolosa, ou seja, o dirigente responde quando concorre, com dolo, para a conduta e dela se beneficia, ainda que de forma indireta ou difusa. O que se perdeu foi o filtro do benefício direto, que funcionava, na prática, como uma barreira relevante de contenção. A partir de agora, vantagens indiretas, reputacionais, estratégicas ou canalizadas por vias societárias podem sustentar a imputação pessoal, desde que demonstrado o elemento subjetivo.

Na prática, o eixo da defesa se desloca. Antes, discutia-se com frequência a ausência de proveito direto do administrador. Agora, o campo decisivo é a demonstração, ou a negativa, do dolo e da efetiva participação individual na conduta. Registros de governança, atas, alçadas formalizadas e trilhas de decisão tornam-se prova central para separar o administrador diligente daquele que concorreu para o ato.

Proibição de contratar: a sanção alcança todos os entes federativos

O art. 12, § 4º, da reforma permitia limitar a proibição de contratar com o Poder Público ao ente diretamente lesado pelo ato de improbidade. Essa restrição foi derrubada. Uma vez aplicada, a sanção passa a alcançar todos os entes federativos.

O efeito é substancial para empresas dependentes de contratação governamental. 

Uma condenação relacionada a um único município deixa de ser um problema circunscrito àquela relação e passa a comprometer a capacidade de contratar com outros municípios, com os Estados e com a União. Para companhias cuja receita se concentra em contratos públicos, isso converte um risco localizado em risco potencialmente existencial, o que eleva a importância de estratégias de defesa que segreguem a exposição da pessoa jurídica da de seus dirigentes desde o início do processo.

Responsabilidade patrimonial solidária: um agravamento menos visível

Há um terceiro ponto, de menor visibilidade, mas de grande peso financeiro. 

Ao reinterpretar o art. 17-C, § 2º, o STF preservou a vedação à solidariedade para fins de sanção, mas admitiu a solidariedade para fins de responsabilidade patrimonial, isto é, de recomposição do erário. Cada réu recebe sanção proporcional à sua participação, porém o ressarcimento do dano pode ser exigido de forma solidária.

Esse é um dado que altera cálculos de exposição feitos sob a lógica anterior, em que a reparação tendia a acompanhar a contribuição causal de cada agente. Empresas e administradores que dimensionavam o risco financeiro pela sua fatia individual no ilícito precisam reconsiderar o pior cenário, no qual respondem pela integralidade do dano na esfera do ressarcimento. A prova documental da real participação de cada envolvido segue sendo o instrumento para delimitar essa responsabilidade, mas o teto do risco patrimonial subiu.

O pano de fundo: um regime mais severo

Os três eixos acima convivem com outros ajustes que reforçam a severidade do sistema. O prazo prescricional, uma vez interrompido, volta a correr integralmente, e não pela metade, com teto de vinte anos. A indisponibilidade de bens foi flexibilizada, admitindo-se tutela de evidência e, em certos casos, presunção do perigo da demora, além de alcançar valores correspondentes ao enriquecimento ilícito. E a absolvição criminal deixou de encerrar automaticamente a ação de improbidade fundada nos mesmos fatos. O conjunto sinaliza um ambiente sancionador mais rígido e menos previsível para quem se relaciona com a Administração.

O que muda para a defesa: contencioso estratégico em três frentes

A primeira frente é a revisão do estoque de ações e das teses. 

Processos de improbidade em curso foram construídos, muitos deles, sobre a redação de 2021. Onde a defesa se apoiava na ausência de benefício direto do administrador, ou na expectativa de que a proibição de contratar ficaria restrita ao ente lesado, o terreno mudou e a linha argumentativa precisa ser refeita. Abre-se, em contrapartida, um campo próprio de disputa: a eficácia temporal das novas interpretações. Como se trata de reinterpretação de dispositivos aplicada a fatos e processos anteriores, a discussão sobre eventual modulação de efeitos e sobre a extensão retroativa dessas teses tende a ser levada aos tribunais superiores, e é matéria a ser sustentada caso a caso, não presumida.

A segunda frente é a defesa individualizada, agora centrada no dolo. 

Com a queda do filtro do benefício direto, o mérito da imputação pessoal migra para o elemento subjetivo. Defender um administrador deixa de ser um debate sobre proveito e passa a ser, essencialmente, a construção da tese e da prova de que não houve participação dolosa na conduta. Documentos de governança e decisão importam, mas como material probatório a ser trabalhado no processo, não como salvaguarda automática. É um contencioso de fato e de intenção, que exige individualização rigorosa da posição de cada réu.

A terceira frente é patrimonial e de arquitetura processual. 

A solidariedade admitida para o ressarcimento e a flexibilização da indisponibilidade de bens, que passou a admitir tutela de evidência e presunção do perigo da demora, deslocam parte relevante da disputa para o campo cautelar e para a proteção do patrimônio. Nesse cenário, tratar a pessoa jurídica e seus dirigentes como um único bloco de defesa tende a prejudicar ambos. O mais prudente é segregar desde o início: teses autônomas e, com frequência, representação própria para os administradores, de modo que a estratégia da empresa não comprometa a de seus gestores, e vice-versa. É nessa arquitetura que se preserva o que de fato está em jogo para quem depende de contratação pública, a continuidade da atividade.

O que está em jogo

O julgamento não desfez a reforma de 2021, mas recalibrou o equilíbrio a favor da responsabilização.

Para o setor privado, a leitura prática é direta: a exposição pessoal de dirigentes cresceu com a queda do benefício direto, o risco de exclusão do mercado público deixou de ser localizado e o teto financeiro subiu com a solidariedade patrimonial.

O impacto maior, porém, recai sobre o que já está em juízo. Ações em curso mudam de eixo, a discussão sobre eficácia temporal das novas interpretações se abre como frente de defesa, e a disputa se concentra agora no dolo e na proteção patrimonial. 

Diante disso, a resposta é estratégica e processual, revisar as teses do estoque de ações, individualizar rigorosamente a defesa de cada administrador e desenhar a arquitetura que separe a exposição da empresa da de seus dirigentes.

Por: Andrey Lyncon, advogado do núcleo contencioso estratégico do escritório Schiefler Advocacia, Mestre em Direito e Acesso à Justiça pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Fontes

Supremo Tribunal Federal. ADIs 7.156 e 7.236, julgamento conjunto concluído em 1º de julho de 2026. Notícias STF: noticias.stf.jus.br. Processos: ADI 7.156 e ADI 7.236.

Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), com as alterações da Lei nº 14.230/2021: planalto.gov.br.

Lei nº 14.230/2021: planalto.gov.br.

Migalhas. “Após revisão do STF, lei de improbidade fica mais rígida; veja o que mudou”, 8 jul. 2026: migalhas.com.br.

Diretor ou sócio responde pessoalmente por ato de corrupção da empresa?

A pessoa jurídica responde de forma objetiva pela Lei Anticorrupção, mas o diretor, o administrador ou o sócio só responde na medida da sua culpa ou dolo, nunca de forma automática.

Essa é uma das perguntas mais frequentes em investigações internas e em processos de compliance. Quando uma empresa é autuada por um ato lesivo à administração pública, é comum o receio de que os gestores passem a responder, de imediato, com o próprio patrimônio. A resposta objetiva, porém, é que a responsabilização da empresa e a das pessoas naturais seguem lógicas distintas. A empresa responde objetivamente, independentemente de culpa, pelos atos praticados em seu interesse ou benefício. O dirigente, o administrador ou o sócio, por sua vez, só responde quando demonstrada a sua participação culposa ou dolosa, e na exata medida dessa culpabilidade.

Em termos práticos, não existe responsabilidade pessoal automática do gestor pelo simples fato de ocupar um cargo de direção na empresa autuada. A punição da pessoa jurídica não arrasta, por si só, o patrimônio de sócios e administradores. Ainda assim, essa separação não é uma blindagem absoluta: há situações específicas, previstas em lei, em que o patrimônio pessoal pode, sim, ser alcançado. Compreender essa fronteira é o que permite avaliar o risco real e adotar medidas de proteção adequadas.

A empresa responde sempre? O que significa responsabilidade objetiva

A Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, adota a responsabilização objetiva da pessoa jurídica. O art. 1º estabelece que a lei dispõe sobre a responsabilização objetiva, nas esferas administrativa e civil, de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira. Já o art. 2º prevê que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente pelos atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não.

Responsabilidade objetiva significa que não é necessário demonstrar a intenção ou a culpa da empresa. Basta comprovar o ato lesivo, o nexo com a atividade da pessoa jurídica e o interesse ou benefício, ainda que potencial. Um exemplo ilustra bem: se um empregado paga propina a um agente público para que a empresa vença uma licitação, a pessoa jurídica pode ser responsabilizada mesmo que a diretoria não tenha autorizado formalmente a conduta. O foco recai sobre o proveito da organização, e não sobre a vontade de seus dirigentes.

E o diretor, o administrador ou o sócio respondem automaticamente?

Não. Aqui a lógica muda completamente. O art. 3º da Lei nº 12.846/2013 dispõe que a responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito. O §1º acrescenta que a pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais, o que confirma que os dois planos são autônomos.

O ponto decisivo está no §2º do mesmo artigo: os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade. A responsabilidade individual, portanto, é subjetiva. Exige a demonstração concreta de que a pessoa natural concorreu para o ilícito, com dolo ou culpa, conforme o regime aplicável. Ocupar o cargo de diretor ou ser sócio não basta. É preciso apontar a conduta específica, a decisão, a ordem, a omissão relevante ou o proveito pessoal que ligue o indivíduo ao ato.

Quais são as vias de responsabilização pessoal?

A pessoa natural pode ser alcançada por caminhos distintos e independentes entre si. O primeiro é a improbidade administrativa, regida pela Lei nº 8.429/1992. Após a Lei nº 14.230/2021, o regime passou a exigir dolo: o art. 1º, §§1º e 2º, define os atos de improbidade como condutas dolosas, e o §3º prevê que o mero exercício da função, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a improbidade. O art. 3º, por sua vez, alcança o particular que induza ou concorra dolosamente para o ato.

O segundo caminho é a responsabilização penal, que recai apenas sobre pessoas naturais, já que, no ordenamento brasileiro, a pessoa jurídica não responde criminalmente por atos de corrupção. Enquadram-se aqui condutas como a corrupção ativa (art. 333 do Código Penal) e os crimes em licitações e contratos administrativos, hoje tipificados no próprio Código Penal por força da Lei nº 14.133/2021. O terceiro caminho é a responsabilidade civil por reparação de danos. São esferas cumuláveis, mas independentes: a absolvição ou a punição em uma delas não determina automaticamente o resultado nas demais.

O patrimônio do sócio pode ser alcançado? A desconsideração da personalidade jurídica

Sim, em hipóteses específicas. A própria Lei Anticorrupção prevê, no art. 14, que a personalidade jurídica poderá ser desconsiderada sempre que utilizada com abuso do direito para facilitar, encobrir ou dissimular a prática dos atos ilícitos, ou para provocar confusão patrimonial. Nesse caso, os efeitos das sanções aplicadas à empresa podem ser estendidos aos administradores e sócios com poderes de administração, sempre observados o contraditório e a ampla defesa.

Há, ainda, o instrumento geral do art. 50 do Código Civil, com a redação da Lei nº 13.874/2019. Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade ou pela confusão patrimonial, o juiz pode desconsiderá-la para estender os efeitos de determinadas obrigações aos bens particulares de administradores ou sócios beneficiados direta ou indiretamente pelo abuso. Na prática, a separação patrimonial protege enquanto for respeitada: misturar contas, usar a empresa como fachada ou tratá-la como extensão do patrimônio pessoal enfraquece essa proteção.

O programa de integridade protege o gestor?

Sim, e de forma relevante. A existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades é expressamente valorizada pela Lei nº 12.846/2013, no art. 7º, inciso VIII, como fator considerado na dosimetria das sanções. Um programa efetivo reduz a exposição da empresa e, ao mesmo tempo, ajuda a demonstrar a diligência do administrador.

Do ponto de vista individual, o compliance funciona como prova. Ele evidencia que o gestor adotou controles, segregou funções, formalizou alçadas e agiu para prevenir e detectar desvios. Isso é decisivo para separar o administrador diligente daquele que participou do ilícito ou dele se omitiu de forma culpável. Registros, atas, políticas aplicadas e trilhas de auditoria são elementos concretos que sustentam a defesa das pessoas naturais, sobretudo diante da exigência legal de aferição da culpabilidade.

Riscos típicos e oportunidades

Riscos típicos:

–  Presumir que a punição da empresa nunca alcança o gestor, ignorando as vias de improbidade, penal e civil.

–  Manter confusão patrimonial entre sócio e empresa, o que facilita a desconsideração da personalidade jurídica.

–  Administrador que toma conhecimento de indícios de irregularidade e se omite, conduta que pode configurar culpabilidade própria.

–  Documentar mal as decisões, sem trilha que demonstre a diligência de quem dirige a empresa.

–  Tratar o acordo de leniência da empresa como se resolvesse, de forma automática, a situação pessoal dos indivíduos.

Oportunidades:

–  Implementar e manter um programa de integridade efetivo, capaz de evidenciar a diligência do administrador.

–  Segregar funções e formalizar alçadas de decisão, reduzindo a exposição pessoal dos gestores.

–  Preservar separação patrimonial rigorosa entre sócios e sociedade.

–  Registrar a devida diligência sobre terceiros, fornecedores e parceiros, com trilha de auditoria consultável.

–  Assegurar assessoria jurídica própria aos dirigentes quando houver investigação, dada a independência entre as esferas.

Em síntese, a Lei Anticorrupção separa com clareza dois planos: a empresa responde de forma objetiva, enquanto o diretor, o administrador ou o sócio só responde na medida da sua culpabilidade, apurada caso a caso. Não há transferência automática de responsabilidade, mas também não existe blindagem absoluta, pois a confusão patrimonial e o abuso da personalidade jurídica abrem caminho para alcançar o patrimônio pessoal. A equipe técnica do escritório Schiefler Advocacia recomenda que a governança e o compliance sejam tratados não como formalidade, e sim como instrumentos concretos de proteção pessoal e institucional.

Fontes

Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção)

Lei nº 8.429/1992 (Improbidade Administrativa), com as alterações da Lei nº 14.230/2021: 

Código Civil (Lei nº 10.406/2002), art. 50

Decreto nº 11.129/2022 (regulamenta a Lei Anticorrupção)

Controladoria-Geral da União (CGU)

Improbidade administrativa apenas dolosa: o que mudou com a Lei 14.230/2021

O regime jurídico das sanções por atos de improbidade administrativa foi substancialmente reformulado pela Lei nº 14.230/2021, que alterou a redação da Lei nº 8.429/1992, hoje conhecida como Nova Lei de Improbidade Administrativa (NLIA). A reforma reduziu o alcance das sanções anteriormente previstas, refletindo uma opção legislativa orientada à contenção de excessos punitivos, sem abrir mão dos compromissos com a accountability e o enfrentamento à corrupção.

Nesse contexto, a accountability na gestão pública brasileira refere-se à obrigação dos agentes de prestarem contas de suas ações e decisões, submetendo-se à responsabilização por atuações em desconformidade com os deveres institucionais. Esse conceito é central para a efetividade da democracia e para o controle da corrupção, representando a capacidade institucional de fiscalizar, responsabilizar e sancionar condutas que atentem contra a probidade administrativa.

Antes da reforma, a redação da antiga legislação gerava crescente insegurança jurídica entre os gestores públicos, especialmente por permitir a responsabilização por condutas culposas ou por violações genéricas aos princípios administrativos. Esse contexto contribuiu para a formação de uma jurisprudência instável, que variava quanto aos limites da responsabilização, e acabou por estimular a excessiva judicialização da atividade administrativa, resultando na imposição de sanções severas mesmo diante de meras irregularidades formais. Com a reforma, buscou-se reequilibrar o sistema, restringindo a responsabilização a condutas dolosas que representem efetiva violação à confiança pública.

O principal desafio da nova LIA é encontrar um equilíbrio entre a busca por segurança jurídica, evidenciada pela exigência de dolo específico e pela delimitação mais precisa das hipóteses de responsabilização, e a preservação da accountability. Este artigo propõe-se a examinar como as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, impactam esse delicado equilíbrio, refletindo sobre os avanços normativos e os riscos decorrentes da nova conformação jurídica da improbidade administrativa no Brasil.

As principais alterações da lei nº 14.230/2021

A Lei nº 8.429/92, em sua redação original, caracterizava-se por uma ampla tipificação dos atos de improbidade. Notadamente, o Art. 11, que tratava da violação aos princípios da administração pública, possuía natureza aberta e exemplificativa, permitindo que condutas meramente irregulares fossem classificadas como ímprobas. Além disso, a modalidade culposa para atos que causavam dano ao erário (Art. 10) permitia a responsabilização por negligência ou imprudência, para além do dolo.

A Lei nº 14.230/2021 promoveu modificações substanciais na Lei de Improbidade Administrativa, redefinindo seu alcance e a aplicação das sanções. Dentre as principais inovações, destacam-se:

A Exigência do Dolo Específico

Uma das alterações mais significativas da Lei nº 14.230/2021 foi a revogação expressa da modalidade culposa para atos de improbidade administrativa, especialmente para os atos que causam dano ao erário (Art. 10). Agora, a configuração de qualquer ato de improbidade exige a comprovação de dolo. 

O art. 1º, §2º da nova LIA define dolo como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. Assim, a mera voluntariedade ou a ocorrência de dano não são suficientes para o enquadramento de determinada conduta como improbidade administrativa.

Para atos que importam enriquecimento ilícito (Art. 9º) e atos que atentam contra os princípios da administração pública (Art. 11), a exigência de dolo já era amplamente aceita pela jurisprudência, mas a reforma a tornou requisito. Para atos que causam dano ao erário (Art. 10), a mudança é radical, pois a culpa grave não é mais suficiente. 

Além disso, o Art. 11, que antes possuía um rol exemplificativo de condutas violadoras de princípios, passou a ser taxativo, listando condutas específicas que, para serem consideradas ímprobas, exigem dolo específico.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 309, declarou em sede de repercussão geral a inconstitucionalidade da modalidade culposa dos atos de improbidade administrativa, prevista nos artigos 5º e 10 da redação original da Lei nº 8.429, de 1992. 

No julgamento do Tema 1.199, por sua vez, a Corte assentou que a norma da Lei nº 14.230, de 2021, que revogou a modalidade culposa, possui natureza material benéfica e, embora irretroativa, aplica-se aos processos em curso que ainda não tenham sentença condenatória transitada em julgado.

O novo regime prescricional

A reforma alterou os prazos prescricionais para o ajuizamento das ações de improbidade, estabelecendo um prazo geral de oito anos, contado da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (Art. 23). Além disso, a Lei nº 14.230/2021 introduziu a figura da prescrição intercorrente, que ocorre quando o processo fica paralisado por mais de quatro anos sem que haja um ato processual válido que o impulsione (Art. 23, §5°).  

A vinculação de efeitos entre sentenças penais e civis

A reforma da Lei de Improbidade Administrativa ampliou os efeitos vinculantes das sentenças penais e civis sobre a esfera da improbidade. Nos termos do art. 21, § 4º, a absolvição criminal em ação que verse sobre os mesmos fatos, quando confirmada por decisão colegiada, impede o prosseguimento da ação de improbidade, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição. Já o §3º do mesmo artigo estabelece que as sentenças penais e civis que concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa de autoria também devem produzir efeitos no âmbito da ação de improbidade.

O acordo de não persecução cível (ANPC)

A Lei nº 14.230/2021 regulamentou a possibilidade de celebração do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) pelo Ministério Público (Art. 17-B). Este acordo permite que o agente público ou terceiro envolvido em ato de improbidade, em vez de ser processado judicialmente, celebre um pacto com o Ministério Público, desde que haja a integral reparação do dano e a reversão da vantagem indevida.  

A regulamentação do ANPC representa uma ferramenta de eficiência processual, potencialmente agilizando a resolução de casos e a recuperação de danos. Contudo, sua efetividade dependerá da aplicação criteriosa e da percepção de proporcionalidade e justiça nos seus termos.

Segurança jurídica: conceito e a justificativa das alterações

A segurança jurídica é um pilar fundamental do Estado Democrático de Direito, garantindo a previsibilidade, estabilidade e confiança nas relações jurídicas. No Direito Administrativo, ela se traduz na necessidade de que a atuação da administração pública e a responsabilização de seus agentes sejam pautadas por regras claras, evitando arbitrariedades e surpresas.  

A Lei nº 13.655/2018, que incluiu dispositivos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), teve um papel fundamental na pavimentação do caminho para a reforma da LIA. Artigos como o Art. 28 da LINDB, que estabelece a responsabilidade pessoal do agente público por decisões ou opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro, e o Art. 22, que exige a consideração dos obstáculos e dificuldades reais do gestor, já sinalizavam uma tendência à maior proteção do agente público de boa-fé. Essas disposições da LINDB deram um novo escopo à improbidade culposa por dano ao erário, proporcionando aos agentes públicos e políticos um maior grau de segurança jurídica.  

Setores da doutrina e da administração pública defendem que as alterações na LIA representam um avanço necessário para a segurança jurídica. A exigência do dolo específico, a taxatividade do Art. 11 e o novo regime prescricional visam coibir a excessos evitando que meros erros ou divergências interpretativas resultem em graves sanções. Essa perspectiva busca proteger o agente público honesto e incentivar a tomada de decisões, argumentando que a LIA anterior, ao permitir a responsabilização por culpa grave, inibia a ação gerencial e a inovação.  

A reforma, nesse sentido, pode ser vista como uma medida de desburocratização e incentivo à gestão. Ao elevar o patamar para a caracterização da improbidade para o dolo, busca-se reduzir o “custo da inação” ou a “paralisia decisória”, isto é, o receio dos gestores em tomar decisões necessárias, mas potencialmente arriscadas, por medo de serem processados por erros não intencionais. Essa abordagem visa fomentar uma administração pública mais dinâmica e menos avessa a riscos, embora a questão de se essa proteção vem à custa de tolerar um certo nível de conduta não intencional, mas ainda prejudicial, permaneça em aberto.

Accountability e os desafios pós-reforma

A transparência governamental constitui elemento essencial da accountability, na medida em que permite à sociedade exercer controle sobre a legalidade e legitimidade dos atos da Administração Pública. A divulgação de informações e a participação social são mecanismos que fortalecem o controle sobre a gestão pública e contribuem para a prevenção e o enfrentamento da corrupção. A Constituição Federal, em seu art. 37, consagra princípios como a publicidade e a eficiência, pilares fundamentais da transparência administrativa.

Contudo, a reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) suscitou críticas no que tange ao possível enfraquecimento da accountability institucional. A exigência de dolo específico para a configuração de todos os atos de improbidade, bem como a taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11, são apontadas como mudanças que podem gerar um vácuo de responsabilização. A principal preocupação reside na dificuldade probatória da demonstração do dolo, sobretudo em casos complexos envolvendo esquemas sofisticados de corrupção ou de má gestão dissimulada.

Essa limitação levanta preocupações quanto à eficácia do sistema de responsabilização, uma vez que a LIA tradicionalmente funcionava como importante mecanismo de preenchimento das lacunas deixadas pelo direito penal. 

Nesse contexto, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 2.107.398, reconheceu a possibilidade de utilização simultânea da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e da LIA como fundamentos de uma mesma ação civil pública, desde que não haja duplicidade punitiva em relação aos mesmos fatos e sanções. A Corte ressaltou que a Lei Anticorrupção foi concebida para complementar o sistema de responsabilização, sobretudo em relação a pessoas jurídicas, e que ambas as normas podem coexistir de forma harmônica, desde que respeitados os limites legais para evitar bis in idem.

Considerações Finais

A Lei nº 14.230, de 2021, promoveu uma transformação paradigmática na Lei de Improbidade Administrativa, ao substituir um modelo amplo e aberto, que admitia a responsabilização por culpa e por violação genérica a princípios, por um regime mais restritivo, baseado no dolo específico e na tipificação fechada das condutas. As alterações no regime prescricional, a introdução do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) e a vinculação mais estreita com as esferas penal e administrativa redesenharam significativamente o cenário da responsabilização por atos de improbidade no Brasil.

O dilema entre segurança jurídica e accountability permanece no centro do debate. Se, por um lado, a reforma trouxe maior previsibilidade e proteção ao agente público de boa-fé, por outro, suscita preocupações quanto à efetividade do sistema de controle da Administração, sobretudo em face de práticas lesivas que não se enquadrem nos tipos específicos agora exigidos.

A aplicação da nova LIA ainda enfrentará importantes desafios interpretativos e institucionais. A consolidação da jurisprudência, especialmente no que se refere à delimitação do dolo específico e à revisão dos processos em curso, será decisiva para a construção de um novo paradigma. O Ministério Público e os órgãos de controle precisarão adaptar suas estratégias investigativas, com eventual utilização combinada de distintos regimes jurídicos, como a LIA e a Lei Anticorrupção, para fundamentar ações que assegurem a responsabilização proporcional e eficaz, sem afronta ao devido processo legal.

A trajetória da LIA, desde sua promulgação até a reforma de 2021, reflete movimentos cíclicos da política institucional brasileira, ora priorizando a expansão dos mecanismos de controle, ora enfatizando garantias e freios à atuação estatal. Assim, a LIA não deve ser compreendida apenas como um instrumento técnico-normativo, mas como um reflexo das tensões históricas entre a demanda social por probidade e os limites práticos da governança pública. A evolução do instituto não é contínua, e seguirá condicionada às transformações sociais, políticas e institucionais que moldam o combate à corrupção no Brasil.

Em caso de dúvidas ou para aprofundar aspectos específicos, entre em contato através do nosso e-mail contato@schiefler.adv.br, que um dos nossos advogados especialistas na área poderá lhe atender.

STJ afasta improbidade por falta de dolo e dano em licitação fracionada

A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) extinguiu uma ação de improbidade administrativa movida contra um ex-prefeito do município de Leme (SP), acusado de fracionar indevidamente licitações para a realização de eventos municipais. Por maioria, o colegiado seguiu o voto do relator, Ministro Afrânio Vilela, e concluiu que a conduta se tornou atípica após as alterações promovidas pela Nova Lei de Improbidade (Lei nº 14.230/2021), uma vez que não foram comprovados o dolo específico do gestor nem o dano efetivo aos cofres públicos.

No caso, o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) havia condenado o ex-prefeito por violação a princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/92 em sua redação original), entendendo que a divisão das contratações, por si só, afrontava a legalidade e a moralidade, mesmo sem a prova de prejuízo concreto. Ao reformar a decisão, o STJ aplicou o entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199) e os novos requisitos da Lei de Improbidade, que exigem a demonstração inequívoca da intenção de cometer o ato ilícito (dolo específico) para a configuração da improbidade.

O relator destacou que a condenação se baseou unicamente na irregularidade formal do fracionamento, sem qualquer indicação de intuito de fraudar a lei, de causar prejuízo ou de beneficiar indevidamente terceiros. Sem a comprovação desses elementos subjetivos e do dano efetivo, a conduta não se enquadra nas hipóteses taxativas da nova lei, não sendo mais possível a condenação por violação genérica a princípios. Com isso, a ação foi julgada improcedente e a responsabilização do ex-gestor, extinta.

Está em busca de advocacia especializada em Ações de Improbidade e Licitações? Conheça o escritório Schiefler Advocacia, com atuação nacional, ampla experiência em casos relevantes e uma equipe técnica de excelência. Entre em contato.

STJ afasta improbidade em contratação direta de show artístico sem licitação

A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu, por unanimidade, que a contratação direta de artista por meio de um intermediário não exclusivo, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para que a conduta seja enquadrada como ímproba, é necessária a comprovação de dolo específico do agente público, além de superfaturamento ou benefício indevido, o que não ocorreu no caso analisado.

A decisão anulou a condenação de ex-diretores da Riotur, empresa de turismo da Prefeitura do Rio de Janeiro, pela contratação do cantor Luan Santana em 2010. A condenação em instâncias inferiores baseou-se no fato de que a contratação, por inexigibilidade de licitação, foi feita por meio de um empresário com procuração, e não pelo representante exclusivo do artista, como exigem as Leis nº 8.666/1993 e a atual nº 14.133/2021.

O relator do caso, Ministro Marco Aurélio Bellizze, ressaltou que a nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige a demonstração de dolo específico e afasta a tese de dano presumido ao erário. No caso concreto, o Tribunal concluiu que não havia evidências de que os gestores agiram com a intenção de cometer a irregularidade, nem de que houve prejuízo financeiro aos cofres públicos, tratando-se de uma falha meramente formal.

Está em busca de advocacia especializada em Ações de Improbidade Administrativa? Conheça o escritório Schiefler Advocacia, com atuação nacional, ampla experiência em casos relevantes e uma equipe técnica de excelência. Entre em contato.

STF estabelece limites à retroatividade da Nova Lei de Improbidade Administrativa

No dia 18 deste mês de agosto, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral (ARE 843.989), em que se tratava da (im)possibilidade de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021, que promoveu alterações substanciais na Lei nº 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa.

Em linhas gerais, a questão posta era se os agentes acusados e/ou condenados pela prática de atos ímprobos anteriores à promulgação da Lei nº 14.230/2021 poderiam ser beneficiados pelo novo regime legal, especialmente pelas disposições sobre (i) a necessidade do elemento subjetivo – dolo – para configuração de todas as espécies de improbidade administrativa, inclusive aquela descrita no artigo 10 da Lei; e (ii) os novos prazos de prescrição geral e intercorrente?

Por maioria e seguindo o voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, o STF adotou uma postura intermediária, estabelecendo limites à retroatividade da Nova Lei de Improbidade. Nessa linha, fixou-se a seguinte tese:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Em síntese, definiu-se que a Lei 14.230/2021 (i) retroage para beneficiar agentes acusados pela prática de ato ímprobo culposo, isto é, sem a presença do elemento subjetivo – dolo –, desde que a respectiva ação de improbidade não tenha transitado em julgado; (ii) não retroage para beneficiar agentes acusados pela prática de ato ímprobo com os novos prazos prescricionais. Assim, delimitou-se a retroatividade às ações em curso que tratem de ato de improbidade praticado sem dolo.

A Nova Lei de Improbidade Administrativa e o contexto da discussão enfrentada pelo STF

O leading case do Tema 1.119 do STF foi o Agravo em Recurso Extraordinário 843.979/PR, que versava sobre uma ação proposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) contra uma servidora contratada e acusada pela prática de ato de improbidade administrativa na modalidade culposa, mais especificamente por ter atuado de modo negligente em processos judiciais envolvendo o INSS.

No caso, a ação havia sido proposta antes de 2021 e, portanto, antes da Lei nº 14.230/2021, circunstância que ensejou a apreciação da (ir)retroatividade desta Lei pelo Supremo Tribunal Federal, tema este que já vinha sendo pauta de inúmeros debates no cenário jurídico nacional.

Promulgada em 25 de outubro de 2021, a Lei nº 14.230 alterou substancialmente a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, a Lei de Improbidade Administrativa. Dentre as alterações legislativas, alguns dispositivos tornaram-se mais benéficos aos agentes acusados ou condenados pela prática de atos ímprobos em relação à antiga redação legislativa, dos quais vale destacar os parágrafos 1º, 2º e 3º do artigo 1º da Nova Lei de Improbidade Administrativa, que tratam da necessidade da comprovação do elemento subjetivo dolo, e o caput e § 4º do artigo 23, que versam sobre o novo regime de prescrição nas modalidades geral e intercorrente.

No que diz respeito ao dolo, vale registrar que, antes da reforma legislativa, tinha-se a possibilidade de que determinadas condutas fossem enquadradas como improbidade administrativa mesmo sem que o agente não tivesse a vontade de praticar ato ilícito ou a consciência de que sua conduta poderia ser enquadrada como tal. Nesses casos, bastaria que ele agisse com culpa, ou seja, de modo negligente, imperito ou imprudente, modalidade que se convencionou chamar de improbidade administrativa culposa – expressamente prevista no artigo 10 da antiga redação legislativa.

Diante disso, o que fez a Nova Lei de Improbidade Administrativa foi extinguir a modalidade de improbidade culposa, da forma foi taxativamente estabelecido no § 1º do art. 1º, e no caput dos artigos 9º, 10 e 11 da Lei. Indo além, a nova redação determinou o conceito de dolo como “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (§ 1º do art. 1º), e afastou a possibilidade de responsabilização por improbidade nos casos em que a conduta se consubstancia em “mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem a comprovação de ato doloso com fim ilícito” (§ 2º do art. 1º).

Quanto ao novo regime de prescrição geral e intercorrente, as modificações promovidas pela Nova Lei de Improbidade Administrativa foram no sentido de aumentar o prazo prescricional – geral – para propositura da ação, que antes de 5 (cinco) anos e agora passou a ser de 8 (oito) anos, e de criar uma modalidade de prescrição intercorrente, cujo prazo é de 4 (quatro) anos.

Em linhas gerais, a lógica para contagem do prazo prescricional funciona da seguinte forma: tem-se um prazo geral de 8 anos contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia que cessou a permanência (caput do art. 23); contudo, no caso de ocorrer alguma das hipóteses de interrupção previstas no § 4º do art. 23, este prazo se reinicia na modalidade intercorrente, que é de 4 anos (§ 5º do art. 23). São hipóteses de interrupção do prazo previstas no § 4º do art. 23: o ajuizamento da ação de improbidade, a publicação de sentença ou de acórdão de cunho condenatório.

Diante dessas modificações legislativas, surgiu o debate sobre a possibilidade de extensão dos efeitos da Nova Lei para fatos anteriores a sua promulgação, notadamente para beneficiar agentes acusados ou condenados por improbidade administrativa. O principal fundamento jurídico nesse sentido decorre diretamente da Constituição Federal, nomeadamente do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, inciso XL).

A saber, muito embora o microssistema punitivo das improbidades administrativas não se enquadre no campo do Direito Penal, mas do Direito Administrativo Sancionador, e que, portanto, a Lei nº 14.230/2021 não possa ser considerada lei penal mais benéfica em uma interpretação exclusivamente literal do texto constitucional, é consenso doutrinário que esses espectros do poder punitivo estatal – penal e administrativo sancionador – se equiparam para fins de efetividade das garantias constitucionais reservadas aos acusados pela prática de condutas ilícitas.

Assim, sustentava-se a necessidade de extensão dos efeitos da Lei nº 14.230/2021 para todos os atos de improbidade anteriores à sua promulgação. Por outro lado, com base sobretudo na previsão constitucional de que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (art. 5º, inciso XXXVI), formatou-se posição adversa, que defendia a irretroatividade da lei sancionador mais benéfica em matéria de improbidade administrativa.

Ao final, após quatro dias de sessão, a maioria do Plenário do Supremo Tribunal Federal acompanhou o voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, que apresentou uma posição intermediária, que delimita a retroatividade do novo regime legal às ações em curso e que versem sobre ato de improbidade praticado sem o elemento subjetivo dolo. Assim, para ações transitadas em julgado ou para aquelas que poderiam ser beneficiadas com o novo regime de prescrição geral e intercorrente, os efeitos da Lei nº 14.230/2021 não retroagem.

A importância deste julgamento se verifica na existência de 1.147 ações suspensas que estavam aguardando a posição do STF. No atual contexto, considerando a tese fixada, para definir se os agentes acusados pela prática de ato de improbidade poderão ser afetados com o novo regime legislativo, cumpre verificar, caso a caso, se é o caso de incidência da hipótese de retroatividade, é dizer, se a respectiva ação versa sobre ato de improbidade praticado sem o elemento subjetivo solo e se ainda não houve o trânsito em julgado da decisão condenatória.

As posições adotadas por cada ministro no julgamento

Como se pôde antever, o Tema 1.199 levado ao plenário do STF diz respeito à retroatividade das disposições sobre o elemento subjetivo dolo; e o novo regime de prescrição geral e intercorrente. Além disso, no exame da matéria, os ministros traçaram uma distinção na modulação dos efeitos da (ir)retroatividade para ações em curso e ações transitadas em julgado.

Em nenhuma das abordagens, a votação do plenário da Corte Superior foi unânime. Nos quadros abaixo, ilustra-se a posição adotada por cada ministro: