tcu

TCU reafirma que a autuação de processo apartado não interrompe, por si só, a prescrição intercorrente

O Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, reconheceu a prescrição intercorrente em representação que apurava indícios de fraude em pregões eletrônicos para registro de preços e arquivou o processo sem aplicar sanções. 

A autuação de processo apartado, por si só, não interrompe o prazo de três anos da prescrição intercorrente, porque não interfere de modo relevante no curso das apurações. 

A decisão, que divergiu da unidade técnica, interessa a empresas e agentes públicos sujeitos à pretensão punitiva do Tribunal em matéria de licitações.

 

O quadro normativo

A Resolução-TCU 344/2022 regulamenta a prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento no Tribunal, tendo por referência a Lei 9.873/1999. Ao lado do prazo geral de cinco anos, o art. 8º prevê a prescrição intercorrente “se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho”.

Pelo § 1º do mesmo artigo, a prescrição intercorrente “interrompe-se por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo”, com exceção de pedidos de vista, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração “e outros atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações”. O art. 5º, § 3º, traz regra equivalente para a prescrição principal, ao negar efeito interruptivo aos atos “de mero seguimento do curso das apurações”.

 

O caso concreto

A representação tratava de três pregões eletrônicos para registro de preços de mobiliário, realizados por uma unidade militar entre 2015 e 2018, com valores homologados que somam cerca de R$ 106 milhões. Os indícios envolviam fraude nas pesquisas de preços, especificações excessivamente detalhadas, exigências restritivas de certificações e conluio entre empresas e agentes públicos.

Ouvidos os responsáveis em audiência, a unidade técnica propôs declarar a inidoneidade de diversas empresas e aplicar multa a agentes públicos, com inabilitação para cargo em comissão ou função de confiança dos apontados como principais articuladores.

O processo originário foi autuado em 26/11/2020. Em 6/10/2021, o relator determinou a constituição de processo apartado para os três pregões, autuado em 26/4/2022. A primeira instrução do apartado só foi concluída em 24/4/2025. Para a unidade técnica, a autuação havia interrompido a prescrição, de modo que a instrução, produzida dois dias antes de completado o triênio, teria evitado a sua consumação.

 

O entendimento fixado

O relator divergiu, e o Plenário o acompanhou por unanimidade. O enunciado extraído da deliberação tem este teor:

“A autuação de processo apartado para apuração de responsabilidades apontadas no processo originador não interrompe, por si só, a prescrição intercorrente, pois, embora constitua ato de andamento regular do processo, não interfere de modo relevante no curso dessas apurações (art. 8º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022).”

Segundo o voto, os fatos já eram conhecidos e estavam sob apuração no processo originário, e a formação do apartado “decorreu de opção de organização processual”, sem representar novo conhecimento dos fatos ou avanço da investigação. Daí a advertência de que “a simples constituição de apartado não pode renovar artificialmente o prazo prescricional”. Do contrário, bastaria ao Tribunal promover sucessivos desmembramentos para reiniciar a contagem.

Afastada a autuação como marco, transcorreram mais de três anos entre a determinação do relator, em outubro de 2021, e a instrução de abril de 2025. Esta última já não podia socorrer a apuração, pois ato posterior à consumação da prescrição “não tem aptidão para fazer renascer pretensão punitiva já extinta”.

O voto invoca ainda o Acórdão 965/2025-Plenário, segundo o qual, para produzir efeito interruptivo, o ato deve ter conteúdo decisório ou analítico relevante e representar avanço substancial da apuração. Autuação, distribuição, formação de apartado e encaminhamentos internos não se equiparam automaticamente a atos interruptivos. A gravidade dos fatos, reconhecida pelo relator, “não constitui fundamento para afastar prazo prescricional já consumado”.

 

As implicações práticas

Para empresas e agentes públicos que respondem a processos no TCU, a primeira providência de defesa é reconstruir a cronologia dos autos e separar os atos de impulso efetivo dos atos de mera organização. Intervalos superiores a três anos entre atos relevantes podem levar à prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento (no caso, só a primeira estava em exame), ainda que nesse período tenham ocorrido autuações ou desmembramentos.

As causas que interrompem a prescrição principal, como citações, audiências e atos inequívocos de apuração, também interrompem a intercorrente (art. 8º, § 2º, da Resolução), e a avaliação do que interfere “de modo relevante” no curso das apurações é feita caso a caso, o que recomenda cautela na contagem.

Para advogados, convém arguir a matéria desde a primeira manifestação, embora a prescrição deva ser aferida também de ofício (art. 10 da Resolução). No caso, a preliminar foi suscitada por alguns dos responsáveis, e o reconhecimento alcançou todos. O entendimento conta com precedentes do próprio Plenário, entre eles os Acórdãos 2509/2022 e 2394/2025.

O arquivamento alcançou apenas a pretensão punitiva discutida naquele processo. Os indícios de dano ao erário por sobrepreço e superfaturamento e a apuração sobre quantitativos superestimados nas atas haviam sido destacados para processos próprios.

 

Fonte:

Acórdão 2533/2026-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 16/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU reprova exigência de índice de liquidez imediata sem justificativa técnica na qualificação econômico-financeira

O Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Antonio Anastasia, julgou procedente representação contra pregão eletrônico para serviços de vigilância armada cujo edital exigia índice de liquidez imediata mínimo de 0,8. 

É irregular exigir índices contábeis não usuais sem justificativa técnica que demonstre sua necessidade, pertinência e proporcionalidade em relação ao objeto. No caso, a exigência afastou três propostas mais baratas, e o Tribunal determinou que o contrato não seja prorrogado.

 

O quadro normativo

O art. 69 da Lei 14.133/2021 determina que a habilitação econômico-financeira seja comprovada “de forma objetiva, por coeficientes e índices econômicos previstos no edital, devidamente justificados no processo licitatório”. O § 5º veda “a exigência de índices e valores não usualmente adotados para a avaliação de situação econômico-financeira suficiente para o cumprimento das obrigações decorrentes da licitação”.

A orientação é antiga no TCU. A Súmula 289 exige que os índices contábeis estejam justificados no processo da licitação, contenham parâmetros atualizados de mercado e atendam às características do objeto licitado.

Para serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, o conjunto usual está na IN Seges/MPDG 5/2017 (Anexo VII-A, item 11.1), aplicável, no que couber, às contratações da Lei 14.133/2021 por força da IN Seges/ME 98/2022. São exigidos liquidez geral, liquidez corrente e solvência geral superiores a 1, capital circulante líquido de no mínimo 16,66% do valor estimado da contratação e patrimônio líquido de 10% desse valor.

 

O caso concreto

Uma unidade regional de órgão federal licitou serviços de vigilância armada por 24 meses, com valor estimado de R$ 2.483.078,88. Além dos índices usuais, o edital exigiu liquidez imediata igual ou superior a 0,8. O indicador divide as disponibilidades da empresa (caixa e equivalentes) pelo passivo circulante.

O órgão justificou a exigência com o histórico de inexecuções em contratos de mão de obra (cinco rescisões unilaterais entre 2021 e 2025), com relatório contábil segundo o qual a liquidez baseada em caixa resiste melhor a manipulações e com o uso do índice por outras unidades. Informou ainda que estudava recalibrá-lo para 0,5.

A unidade técnica do TCU apurou que, em contratações semelhantes de cinco órgãos federais, nenhuma contratada tinha liquidez imediata superior a 0,5. Verificou também que a exigência afastou três licitantes com propostas mais vantajosas, com diferença de R$ 405.825,84, em dois anos, entre a melhor proposta e a adjudicada.

 

O entendimento fixado

O Plenário, por unanimidade, considerou a representação procedente. A tese foi resumida no seguinte enunciado:

“É irregular a exigência, para fins de qualificação econômico-financeira, de índices contábeis não usuais sem justificativa técnica que demonstre sua necessidade, pertinência e proporcionalidade em relação ao objeto do certame (art. 69, caput e § 5º, da Lei 14.133/2021), a exemplo de índice de liquidez imediata mínimo de 0,8 para contratação de serviços continuados, sob pena de restrição indevida à competitividade do certame e comprometimento da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.”

Na leitura do voto, ao fixar o mínimo de 0,8, o edital exigiu que as licitantes “dispusessem, em caixa, de valores correspondentes a 80% de todas as despesas correntes a serem incorridas pela empresa no período de um ano”, o equivalente a mais de nove meses de plena atividade. Para o relator, a empresa “pode manter o capital distribuído em outras contas de ativo […], ter boa capacidade gerencial e saúde financeira para bem performar o contrato”.

A unidade técnica considerou pertinente a preocupação do órgão com o inadimplemento, mas insuficiente para sustentar a restrição. Sua análise, acompanhada pelo relator, lembrou que há instrumentos mais adequados para lidar com a inexecução, como as exigências de qualificação técnica e de regularidade fiscal e trabalhista e a punição das contratadas que descumprem o contrato. Registrou ainda que nenhuma das empresas com contratos rescindidos pelo órgão havia sido punida.

Quanto às consequências, o Tribunal não identificou má-fé e preservou o contrato em execução, vigente até 31/10/2027. Determinou, porém, que o órgão se abstenha de prorrogá-lo, para que os efeitos da irregularidade não se projetem para o futuro, e deu ciência da falha para evitar sua repetição.

 

As implicações práticas

Para o gestor público, índice fora do conjunto usual só se sustenta com o que o voto chama de “justificativa técnica robusta e específica”, apoiada em parâmetros atualizados de mercado (Súmula 289). No caso, o relatório contábil apresentado pelo órgão e o histórico de inadimplência de contratadas foram tidos como insuficientes. Mesmo o patamar de 0,5, cogitado pelo órgão, foi considerado pela unidade técnica incompatível com a realidade do mercado.

Para o licitante, a impugnação do edital é o primeiro passo. A representação ao TCU pode ser apresentada por entidade de classe, como ocorreu no caso, em que a iniciativa partiu de um sindicato patronal. Vale instruir o pedido com os índices praticados em contratos semelhantes, levantamento que a unidade técnica fez por conta própria e que pesou na decisão. Convém ajustar a expectativa quanto ao resultado: o certame não foi anulado e as empresas afastadas não foram contratadas.

Para a empresa contratada, o desfecho serve de alerta: o Tribunal preservou a vigência em curso e vedou a prorrogação. Quem vence licitação com cláusula restritiva deve considerar esse risco ao planejar o contrato.

 

Fonte:

Acórdão 2552/2026-Plenário, rel. Min. Antonio Anastasia, sessão de 16/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU admite inaplicabilidade de licitação em contratações vinculadas ao objeto social das estatais

Em embargos de declaração relatados pelo Ministro Antonio Anastasia, o Plenário do Tribunal de Contas da União tornou insubsistentes duas ciências de impropriedade que havia dirigido a uma empresa pública por contratar, sem licitação, operador logístico necessário à prestação de serviço ligado ao seu objeto social. 

O Tribunal admitiu a inaplicabilidade de licitação do art. 28, § 3º, I, da Lei 13.303/2016 nessas contratações, quando o rito licitatório tradicional puder comprometer a competitividade e a sustentabilidade econômica da estatal. 

Há precedentes recentes do Plenário em sentido mais restritivo, o que recomenda cautela no uso da decisão.

 

O quadro normativo

A Lei das Estatais adota a licitação como regra para os contratos com terceiros (art. 28, caput), ressalvadas a dispensa e a inexigibilidade dos arts. 29 e 30. O § 3º do art. 28 acrescenta outra figura: as empresas públicas e as sociedades de economia mista ficam “dispensadas da observância dos dispositivos deste Capítulo” em duas situações.

A do inciso I é a “comercialização, prestação ou execução, de forma direta, […] de produtos, serviços ou obras especificamente relacionados com seus respectivos objetos sociais”. A do inciso II diz respeito a oportunidades de negócio com parceiro escolhido por suas características particulares, justificada a inviabilidade de procedimento competitivo.

O TCU passou a chamar essa figura de inaplicabilidade de licitação, instituto distinto da dispensa e da inexigibilidade, associado ao regime concorrencial do art. 173, § 1º, da Constituição. A controvérsia está no alcance do inciso I. A leitura mais restrita o reserva à atuação da estatal como vendedora ou prestadora, com meios próprios. A mais ampla alcança a contratação de terceiros indispensável à entrega do serviço finalístico.

O caso concreto

Para atender a uma demanda comercial de logística integrada de medicamentos e materiais hospitalares destinados a unidades de saúde, uma empresa pública federal selecionou um operador especializado por meio de convite de chamamento público, com fundamento no art. 28, § 3º, I. O contrato foi firmado por R$ 3.737.130,06, valor 27,7% inferior ao estimado.

Ao apreciar denúncia, o Tribunal havia tratado a contratação como “dispensa de licitação com enquadramento legal indevido”, por contrariar o Acórdão 666/2024-Plenário, e apontado que a disputa não ocorrera na forma eletrônica (Acórdão 1327/2026-Plenário, proferido por relação). As duas falhas foram objeto de ciência à estatal (comunicação de impropriedade, sem força de determinação), ao lado de outras duas, relativas a exigências de habilitação.

Nos embargos, a estatal sustentou que a decisão confundia dispensa com inaplicabilidade e que a referência genérica à prevenção de “ocorrências semelhantes” poderia atingir todas as contratações baseadas no dispositivo. Argumentou também que seu regulamento prevê a forma eletrônica apenas como preferencial.

 

O entendimento fixado

Os embargos foram acolhidos por unanimidade, com efeitos infringentes (modificativos), para tornar insubsistentes essas duas ciências. O relator identificou omissão relevante na decisão embargada, que havia considerado apenas o Acórdão 666/2024, “justamente o mais restritivo”, e deixado de lado os Acórdãos 2033/2017, 2488/2018, 1528/2019, 1744/2021, 2941/2021 e 2269/2024, todos do Plenário. A questão da forma eletrônica não recebeu exame específico. Eis o enunciado extraído da deliberação:

“É possível à empresa estatal utilizar o instituto de inaplicabilidade de licitação (art. 28, § 3º, inciso I, da Lei 13.303/2016) para contratações vinculadas ao seu objeto social, quando a submissão ao rito licitatório tradicional puder comprometer a competitividade e a sustentabilidade econômica de sua atuação empresarial.”

No caso, pesaram a previsão do serviço no estatuto social e a dinâmica do mercado. O voto considera “desarrazoado e antieconômico” impor à estatal o encargo de imobilizar previamente infraestrutura “para fazer frente a eventuais e incertas oportunidades de negócio”. A logística farmacêutica exige conformidade sanitária, áreas climatizadas, câmaras frias e rastreabilidade de lotes, e manter esses ativos sem demanda contratada geraria ociosidade de capital.

O voto registra limites. A inaplicabilidade, segundo precedente nele transcrito, “não desobriga as estatais de garantirem lisura, transparência e eficiência na seleção do contratado”. As ciências sobre exigências de habilitação consideradas restritivas no chamamento foram mantidas. Conforme o Acórdão 1528/2019, também citado, a execução de obra é, em regra, meio para a prestação do serviço, razão pela qual o Tribunal afastou o dispositivo na construção de linhas de transmissão.

Os precedentes mais restritivos não foram declarados superados. Os Acórdãos 666/2024 e 2853/2025 são descritos no voto como a “interpretação mais restritiva”, e o julgamento ocorreu em embargos, sem determinações. Ao que tudo indica, prevalece no Plenário a leitura mais ampla, mas a matéria comporta novas discussões.

 

As implicações práticas

Para as empresas estatais, o precedente dá mais segurança a um instrumento relevante em mercados concorrenciais. Convém que o processo de contratação demonstre o vínculo específico com o objeto social previsto no estatuto e as razões concretas pelas quais o rito licitatório comprometeria a competitividade e a sustentabilidade do negócio. Convém também registrar a seleção competitiva, isonômica e transparente e a vantagem do preço obtido. No caso, a estatal contava com manual interno específico e com parecer jurídico que expôs a controvérsia.

Para fornecedores e parceiros, chamamentos dessa natureza abrem espaço de contratação com estatais fora do rito licitatório. As regras desses chamamentos continuam sujeitas ao controle externo, e requisitos de habilitação desproporcionais podem ser levados ao TCU.

Para advogados, o voto organiza os precedentes dos dois lados. A defesa da contratação sem licitação encontra apoio mais direto nos Acórdãos 1744/2021 e 2941/2021, além dos demais listados no voto. A impugnação conta com os Acórdãos 666/2024 e 2853/2025. Em qualquer dos casos, o exame recai sobre a natureza do objeto e sobre a demonstração de que a licitação prejudicaria a atuação empresarial.

 

 

Fonte:

Acórdão 2529/2026-Plenário, rel. Min. Antonio Anastasia, sessão de 16/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU considera irregular excluir licitante por atraso no pagamento do prêmio do seguro-garantia da proposta

Ao julgar representação sobre pregão eletrônico para serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, o Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, considerou irregular a exclusão de licitante por atraso no pagamento do prêmio do seguro-garantia oferecido como garantia de proposta. 

A apólice regularmente emitida e vigente permanece eficaz perante a Administração mesmo quando o tomador deixa de pagar o prêmio na data convencionada. O acórdão ainda examina a convivência dessa regra com o novo marco legal dos seguros (Lei 15.040/2024).

 

O quadro normativo

O art. 58 da Lei 14.133/2021 autoriza a Administração a exigir, no momento da apresentação da proposta, a comprovação do recolhimento de garantia de proposta, limitada a 1% do valor estimado da contratação, como requisito de pré-habilitação. Pelo § 4º, essa garantia pode ser prestada nas modalidades do art. 96, § 1º, entre elas o seguro-garantia.

O art. 97 trata do seguro-garantia “nas contratações regidas por esta Lei” e dispõe, no inciso II, que ele “continuará em vigor mesmo se o contratado não tiver pago o prêmio nas datas convencionadas”. A regulação do setor tem regra equivalente no art. 16, § 1º, da Circular Susep 662/2022.

Dois pontos suscitam dúvida. O caput do art. 97 refere-se a obrigações assumidas “pelo contratado”, o que dá margem à leitura de que a regra alcança apenas a garantia de execução contratual. Além disso, a Lei 15.040/2024, vigente desde 11/12/2025, estabelece no art. 20 que a mora da prestação única ou da primeira parcela do prêmio “resolve de pleno direito o contrato, salvo convenção, uso ou costume em contrário”.

 

O caso concreto

Um conselho de fiscalização profissional licitou, por pregão eletrônico para registro de preços, serviços de apoio operacional e administrativo estimados em R$ 22,56 milhões por ano. O edital exigia garantia de proposta válida e eficaz no momento da apresentação das propostas, cujo prazo terminou em 31/10/2025, às 9h.

A licitante que ofertou a proposta mais vantajosa (R$ 14.722.369,29 por ano) apresentou apólice cujo prêmio vencia nesse mesmo dia e foi pago em 3/11/2025, dia útil seguinte. Acabou excluída pelo pagamento intempestivo. O contrato foi assinado com outra empresa por R$ 14.976.652,12, diferença de R$ 254.282,83 ao ano, que a unidade técnica projetou em cerca de R$ 2,54 milhões no prazo máximo de dez anos.

A representação, apresentada por outra participante, questionava a habilitação da vencedora, que também havia pago o prêmio depois da data das propostas (antes, porém, do vencimento). A unidade técnica deslocou a análise para a exclusão da primeira concorrente. A entidade sustentou que o art. 97, II, vale somente para a garantia de execução. Em processo anterior, a Primeira Câmara do Tribunal havia considerado regular a mesma exclusão (Acórdão 1821/2026), sem examinar esse dispositivo.

 

O entendimento fixado

O Plenário, por unanimidade, julgou a representação parcialmente procedente e considerou irregular a exclusão. O enunciado extraído da deliberação resume a tese:

“É irregular a exclusão de licitante com base, apenas, no atraso ou no inadimplemento no pagamento do prêmio associado a seguro-garantia regularmente emitido e vigente apresentado como garantia de proposta, pois a apólice permanece eficaz perante a Administração mesmo quando o licitante tomador deixa de pagar o prêmio nas datas convencionadas, conforme interpretação sistemática dos arts. 58, § 4º, 96, § 1º, e 97, inciso II, da Lei 14.133/2021, conjugados com a disciplina específica aplicável ao seguro-garantia.”

O relator admitiu que a leitura literal favorece o argumento da entidade e optou pela interpretação sistemática: ao permitir o seguro-garantia como garantia de proposta, o art. 58, § 4º, “não transforma esse instituto em produto securitário distinto”. Para o voto, o art. 97, II, “desloca […] o risco do não pagamento do prêmio para a relação entre seguradora e tomador, impedindo que a inadimplência deste seja oposta à Administração”.

Sobre a Lei 15.040/2024, o voto alinha três razões. Os fatos são anteriores à sua vigência. Mesmo para fatos posteriores, a disciplina geral da nova lei deve ser harmonizada com o regime especial da Lei 14.133/2021 para o seguro-garantia nas contratações públicas. Por fim, a própria lei manda aplicar suas regras “no que couber” aos seguros regidos por leis próprias (art. 4º, § 2º) e admite, no art. 20, exceção à resolução automática do contrato.

Para o relator, as duas normas coexistem. A afirmação sobre fatos posteriores não era necessária ao julgamento de um caso anterior à lei e, ao que tudo indica, antecipa a orientação do Tribunal para as garantias prestadas desde dezembro de 2025.

 

As implicações práticas

Para o gestor público, a conferência da garantia de proposta deve recair sobre a emissão regular e a vigência da apólice na data fixada no edital. Condicionar a eficácia da garantia ao comprovante de pagamento do prêmio tende a ser considerado irregular, e cláusulas editalícias com esse teor merecem revisão. No caso, a própria entidade se dispôs a abandonar a exigência em futuros certames.

Para o licitante, o acórdão sustenta recurso administrativo e representação contra exclusões fundadas apenas na mora do prêmio. A obrigação de pagá-lo permanece, e a seguradora dispõe dos meios próprios de cobrança. Convém agir cedo: a cautelar foi negada porque o contrato já estava em execução, e a empresa excluída não recuperou a contratação.

Para a empresa contratada, o ponto de atenção está no desfecho. Com apoio no art. 147 da Lei 14.133/2021, o Tribunal preservou o contrato em execução e vedou novas adesões à ata de registro de preços. A unidade técnica propunha proibir a prorrogação, e o relator preferiu condicioná-la: o contrato só poderá ser prorrogado se a contratada aceitar reduzir seus preços ao patamar, devidamente atualizado, da proposta excluída, atendidos os demais requisitos do art. 107.

Sem acordo, a entidade deverá licitar novamente. Segundo o voto, a solução modula a consequência prática do vício, que permanece reconhecido.

 

Fonte:

Acórdão 2518/2026-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 16/9/2026. Inteiro teor.

Read More

Solução consensual no TCU: o que o debate com a CGU sobre integridade sinaliza para empresas que negociam com o poder público

Painel realizado em setembro tratou a mesa de negociação como ambiente sujeito a riscos de integridade, o que pede controles específicos também de quem negocia do lado privado.

 

O Tribunal de Contas da União (TCU) noticiou, em 1º de outubro de 2026, a realização do painel “Integridade e boas práticas na administração pública”, promovido em setembro no Instituto Serzedello Corrêa. O encontro reuniu a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso) e a Controladoria-Geral da União (CGU) para discutir transparência, governança e gestão de riscos nos processos de solução consensual.

O painel não resultou em norma nova nem em guia de conduta, mas indica que a negociação de controvérsias em concessões e contratos de grande porte começa a ser examinada com as mesmas categorias de risco já aplicadas a licitações e à execução contratual, como conflito de interesses, sigilo de informações e influência indevida. Para concessionárias, contratadas e estatais que negociam nesse ambiente, a consequência prática é que o programa de integridade precisa alcançar também a mesa de negociação.

 

O que foi discutido no painel

O secretário da SecexConsenso, Nicola Khoury, apresentou os avanços na estruturação dos processos de trabalho. Segundo a notícia do Tribunal, os requerimentos de solução consensual passaram a ser públicos, os casos contam com painéis de referência e audiências públicas, e as decisões homologadas pelo Plenário são acompanhadas de fichas-resumo com o problema analisado, a solução construída e os benefícios para a sociedade. Para o secretário, o amadurecimento do modelo depende de procedimentos que deem segurança, previsibilidade e legitimidade às negociações.

A secretária de Integridade Pública da CGU, Patrícia Álvares, sustentou que a integridade deixou de estar associada apenas à punição de irregularidades e passou a cumprir função de prevenção de riscos e de governança. Na sua avaliação, o tema deixa de ser responsabilidade individual do agente e passa a exigir uma arquitetura institucional que incentive comportamentos íntegros e reduza a chance de desvios.

Os riscos debatidos foram conflitos de interesse, vazamento de informações, influência indevida, excesso de confiança e fadiga decisória, entendida como a perda de qualidade das escolhas pelo acúmulo de decisões. Entre as medidas discutidas estão o registro das etapas de negociação, a definição clara de responsabilidades entre os participantes e mecanismos que reduzam a dependência de decisões individuais.

 

Em que estágio está o modelo de solução consensual?

O procedimento foi criado pela Instrução Normativa TCU nº 91/2022 e reformulado pela Instrução Normativa TCU nº 101/2025, aprovada em 5 de novembro de 2025 pelo Acórdão nº 2.618/2025-Plenário, de relatoria do ministro Jhonatan de Jesus. A reforma tornou público o requerimento inicial, com resumo divulgado no portal do Tribunal, criou uma etapa de preparação (art. 4º-A) e previu painel de referência ou consulta pública (art. 7º-A). Também estendeu a legitimidade aos dirigentes de empresas estatais.

A análise técnica das propostas passou a observar três critérios, que são a juridicidade, a vantajosidade diante do cenário sem acordo e a suficiência dos mecanismos para mitigar risco moral e sistêmico. As reuniões de negociação seguem confidenciais até a deliberação do Plenário. Na ocasião, o TCU informou haver mais de 50 processos na secretaria, mais da metade já resolvida.

O modelo também foi levado ao Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 1.183, proposta pelo Partido Novo. Em 29 de abril de 2026, o relator, ministro Edson Fachin, votou por validar a norma com interpretação que restringe o procedimento às tomadas de contas especiais, preservados os acordos já homologados. O ministro Flávio Dino divergiu para manter o modelo, com a ressalva de que a instauração do procedimento caiba ao relator, e não à Presidência do TCU. O julgamento foi suspenso por pedido de vista do ministro Cristiano Zanin.

Os dois votos, embora divergentes, tratam de base legal e de governança. Nesse contexto, é razoável ler o debate com a CGU como parte do esforço do Tribunal para reforçar a legitimidade do instrumento por meio de transparência e gestão de riscos.

 

Quais normas de integridade já alcançam a mesa de negociação?

Do lado dos agentes do Poder Executivo federal que participam das comissões, a Lei nº 12.813/2013 disciplina o conflito de interesses e o uso de informação privilegiada, inclusive nos seis meses seguintes à saída do cargo para as autoridades alcançadas pelo art. 6º. O Decreto nº 10.889/2021 exige a divulgação de agendas e regula audiências e hospitalidades. Já a Lei nº 13.140/2015 (art. 40) e a LINDB (art. 28) limitam a responsabilização pessoal de quem negocia aos casos de dolo, fraude ou erro grosseiro, o que faz do registro da motivação a principal proteção do agente.

Do lado privado, a Lei nº 12.846/2013 responsabiliza objetivamente a pessoa jurídica por atos lesivos que podem ocorrer justamente em uma renegociação. O art. 5º, IV, alcança a obtenção fraudulenta de vantagem em modificações ou prorrogações contratuais (alínea “f”) e a manipulação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato (alínea “g”). O Decreto nº 11.129/2022, no art. 57, VIII, inclui entre os parâmetros de avaliação do programa de integridade os procedimentos para prevenir ilícitos em qualquer interação com o setor público, ainda que intermediada por terceiros.

Há ainda o regime do mercado de capitais. Quando a controvérsia envolve companhia aberta, os termos em discussão podem alterar prazos de concessão, investimentos e tarifas. Aplicam-se, então, o dever de sigilo e as regras de divulgação de fato relevante da Resolução CVM nº 44/2021, além do art. 27-D da Lei nº 6.385/1976, que tipifica o uso indevido de informação privilegiada.

 

Como os riscos do painel aparecem do lado da empresa

Os riscos listados no painel foram pensados para a Administração, mas têm correspondência direta na empresa. O conflito de interesses surge na contratação de consultores, pareceristas e ex-agentes públicos com vínculo recente com o órgão ou a agência envolvida. A influência indevida costuma ocorrer fora da comissão, em contatos paralelos sem registro, e a oferta de hospitalidades durante a negociação merece vedação expressa.

O vazamento de informações exige atenção ao regime misto da norma. O requerimento é público, os anexos sigilosos dependem de justificativa e as reuniões são confidenciais, de modo que a empresa precisa classificar o que entrega e controlar quem acessa.

Já a fadiga decisória e o excesso de confiança são riscos típicos de negociações longas. Levantamento publicado em março de 2026 sobre os três primeiros anos da SecexConsenso apontou prazo médio superior a 360 dias entre o protocolo e a homologação, tempo suficiente para que concessões sucessivas se concentrem em poucas pessoas, sem revisão.

 

Como a empresa deve se preparar para uma solução consensual

Antes de ingressar em uma negociação ou de integrar a comissão, recomenda-se adotar as seguintes providências.

1. Incluir a negociação consensual na matriz de riscos do programa de integridade, com tratamento próprio em relação a licitações e à gestão contratual.
2. Formalizar a equipe de negociação, com papéis e alçadas definidos e aprovação colegiada das concessões relevantes.
3. Registrar reuniões, contatos e documentos trocados com agentes públicos e vedar tratativas fora dos canais oficiais do procedimento.
4. Submeter consultores, pareceristas e demais terceiros a diligência prévia, com verificação de vínculos anteriores com o órgão e de eventual período de impedimento.
5. Adotar protocolo de sigilo, com classificação justificada dos anexos, lista de pessoas com acesso e, nas companhias abertas, regras de divulgação e de vedação à negociação de valores mobiliários.
6. Preservar a memória de cálculo da vantajosidade, com estudos, cenários e premissas, porque esse material é examinado pelas unidades técnicas do Tribunal e pode ser revisitado em fiscalizações futuras.

A mensagem central é que a consensualidade não reduz a exigência de integridade. Ela desloca o risco da disputa para a negociação, em que a margem de escolha é maior e o registro costuma ser menor. Qualquer que seja o desfecho da ADPF nº 1.183, o TCU e a CGU indicam que transparência, rastreabilidade e decisão colegiada tendem a ser o parâmetro de avaliação desses acordos. A empresa que documentar sua conduta desde o requerimento estará em melhor posição para concluir o acordo e para defendê-lo depois.

A equipe de compliance e integridade do Schiefler Advocacia está à disposição para apoiar a estruturação desses controles.

 

 

Fontes

• TCU. TCU e CGU debatem integridade e boas práticas nos processos de solução consensual. 1º out. 2026.

• TCU. Atualizada norma que regula procedimentos de solução consensual no TCU. 11 nov. 2025.

• TCU. Instrução Normativa nº 101/2025.

• TCU. Instrução Normativa nº 91/2022.

• ConJur. Supremo suspende julgamento sobre SecexConsenso do TCU. 29 abr. 2026.

• Migalhas. Conclusões sobre os 3 primeiros anos da SecexConsenso (2022-2025). 11 mar. 2026.

• Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).

• Decreto nº 11.129/2022.

• Lei nº 12.813/2013 (conflito de interesses).

Read More

TCU aplica o art. 22 da lindb e afasta responsabilidade de prefeito sucessor diante de desorganização administrativa herdada

Ao julgar tomada de contas especial por omissão no dever de prestar contas de recursos federais repassados a um município, a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, afastou a responsabilidade do prefeito sucessor, em cuja gestão venceu o prazo da prestação de contas. Demonstrado um quadro generalizado de desorganização administrativa e de desaparecimento de documentos atribuível à gestão anterior, o sucessor pode ser eximido, ainda que as provas não mencionem especificamente os recursos em discussão. O fundamento central foi o art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

 

O quadro normativo

Quem gere recursos públicos deve prestar contas (art. 70, parágrafo único, da Constituição). Nas transferências a municípios, é comum que o dinheiro seja recebido por um prefeito e que o prazo da prestação de contas vença na gestão seguinte.

A Súmula TCU 230 enfrenta a situação. Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas quando o prazo vencer ou estiver vencido em sua gestão ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais para o resguardo do patrimônio público. A jurisprudência do Tribunal admite afastar a responsabilidade do sucessor quando ele demonstra a impossibilidade material de prestar contas por conduta do antecessor e, cumulativamente, a adoção dessas medidas.

Desde 2018, a LINDB acrescenta um parâmetro a essa avaliação. O art. 22 manda considerar, na interpretação das normas sobre gestão pública, “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor”, e o § 1º determina que, em decisões sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato ou ajuste, sejam consideradas “as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente”.

 

O caso concreto

O município recebeu R$ 165.026,51 da União como apoio financeiro previsto na Medida Provisória 815/2017. O prazo da prestação de contas terminou em 1º/3/2021, dois meses após a posse do novo prefeito, e as contas não foram apresentadas.

No TCU, a prefeita antecessora foi citada para ressarcir o valor, e o sucessor foi chamado em audiência para justificar o descumprimento do prazo. A antecessora não se defendeu. O sucessor apresentou um boletim de ocorrência registrado em 18/1/2021, nos primeiros dias do mandato, em que o secretário de administração relatava a subtração de documentação contábil dos arquivos municipais por pessoas ligadas à gestão anterior. Juntou também ações civis públicas por improbidade, ajuizadas pelo município no início de 2021, com pedidos de exibição de documentos relativos a outros programas e convênios.

Nenhum desses documentos mencionava os recursos da MP 815/2017, e o boletim relatava a subtração de forma genérica.

 

O entendimento fixado

O relator reconheceu a lacuna probatória e, mesmo assim, deu peso ao conjunto. Para ele, os elementos indicavam que “a ausência de documentação não se restringiu a um único programa, mas alcançou de forma ampla o acervo documental da prefeitura”. E registrou que “não se trata de mera alegação genérica desprovida de lastro probatório, mas de fatos registrados perante autoridade policial e posteriormente objeto de medidas judiciais concretas”.

Diante da proximidade temporal e da natureza da conduta relatada, o voto admitiu que o sumiço tenha atingido também os registros dos recursos em exame e invocou o art. 22 da LINDB para concluir que “a análise não pode se dissociar do contexto fático retratado no início do mandato”. O enunciado extraído da deliberação consolida a tese:

A responsabilidade do gestor sucessor pela omissão no dever de prestar contas dos recursos geridos pelo antecessor deve ser afastada quando, além da adoção de medidas legais para o resguardo do patrimônio público (Súmula TCU 230), for demonstrada situação generalizada de desorganização administrativa e desaparecimento de documentos atribuíveis à gestão anterior. A ausência de menção expressa, nos elementos apresentados, ao instrumento de transferência que deu origem à tomada de contas especial não impede que esse quadro seja reconhecido como caracterizador da impossibilidade material do cumprimento da obrigação, pois, na avaliação da conduta do gestor, devem ser considerados os obstáculos e as dificuldades reais por ele enfrentados (art. 22 da Lindb).

As razões de justificativa foram parcialmente acolhidas, e as contas do sucessor foram julgadas regulares com ressalva, com quitação, em linha com a proposta da unidade técnica e do Ministério Público de Contas. A antecessora teve as contas julgadas irregulares, com condenação ao ressarcimento e multa de R$ 150 mil, e sua conduta foi qualificada como erro grosseiro para os fins do art. 28 da LINDB. A mesma decisão usou a LINDB nas duas direções: para fundamentar a responsabilização de quem deixou de prestar contas e para proteger quem herdou o problema.

 

As implicações práticas

Para prefeitos e gestores que assumem uma administração, a decisão mostra o valor do registro feito nos primeiros dias. Boletins de ocorrência, inventários, relatórios de transição, representações ao Ministério Público e ações de exibição de documentos formam o lastro que permite reconhecer as dificuldades reais do sucessor. Alegações genéricas, sem registro contemporâneo, dificilmente produzem o mesmo efeito.

Para advogados que atuam na defesa de gestores, o precedente confirma o art. 22 da LINDB como instrumento efetivo, desde que ancorado em prova do contexto. O Tribunal aceitou prova indireta porque ela revelava um quadro geral coerente e contemporâneo aos fatos. A estratégia é reconstruir esse contexto com documentos datados e registrados perante terceiros.

O alcance da tese também merece registro. Como o § 1º do art. 22 menciona expressamente a regularidade de conduta e a validade de contratos, a mesma lógica, ao que tudo indica, pode ser invocada em outras sucessões na Administração, como a de gestores e fiscais que assumem contratos em curso com processos incompletos.

Por fim, a quitação veio com ressalva, que registra o descumprimento do prazo. A tese protege o sucessor que demonstra dificuldades reais e reage a elas; a inércia diante do problema herdado continua a atrair a responsabilidade prevista na Súmula 230.

 

Fonte

Acórdão 4911/2026-Primeira Câmara, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 8/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU reafirma que administradores de empresa contratada só respondem por dano ao erário mediante desconsideração da personalidade jurídica

Em tomada de contas especial sobre contrato de organização de eventos, a Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Jorge Oliveira, afastou a responsabilização do dirigente que havia assinado o contrato e administrava a empresa contratada. Quando o vínculo com o Poder Público é meramente contratual, sócios e administradores só podem ser alcançados nas hipóteses legais de desconsideração da personalidade jurídica. A decisão reafirma entendimento consolidado do Tribunal e, no ponto, diverge da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU.

 

O quadro normativo

O art. 71, II, da Constituição submete ao julgamento do TCU as contas dos responsáveis por recursos públicos e daqueles que derem causa a prejuízo ao erário. Na Lei 8.443/1992, o art. 16, § 2º, prevê a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada, de qualquer modo haja concorrido para o dano. É por essa via que empresas contratadas respondem em tomadas de contas especiais.

A pessoa jurídica, contudo, tem personalidade e patrimônio próprios. O art. 50 do Código Civil permite estender obrigações da sociedade aos bens de sócios e administradores apenas em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado por desvio de finalidade ou confusão patrimonial. A Lei 14.133/2021 segue a mesma linha no art. 160, que admite estender a administradores e sócios os efeitos das sanções aplicadas à empresa quando houver abuso do direito ou confusão patrimonial, com contraditório, ampla defesa e análise jurídica prévia.

A situação muda quando a entidade privada gere recursos públicos, como ocorre em convênios e instrumentos congêneres. Nessa hipótese, ela assume o dever de prestar contas (art. 70, parágrafo único, da Constituição), atua como gestora e responde solidariamente com seus dirigentes.

 

O caso concreto

A tomada de contas especial apurava débito histórico de R$ 984.160,70 em contrato de organização de eventos, com indícios de superfaturamento, superdimensionamento e pagamentos por bens e serviços não utilizados. Na fase interna, o débito foi imputado à empresa, ao dirigente que assinou o contrato, a um subsecretário do ministério (já falecido) e ao fiscal. A conduta atribuída à empresa e ao dirigente consistiu, essencialmente, em receber os pagamentos indevidos.

Todos os citados permaneceram revéis, e a unidade técnica, com apoio do Ministério Público de Contas, propôs a condenação solidária da empresa, do dirigente e do fiscal, com multas individuais.

 

O entendimento fixado

O relator divergiu. Tratando-se de irregularidades em contrato firmado com a Administração, “não é devido concluir, automaticamente, pela responsabilidade da pessoa física que subscreveu o instrumento e administrava a sociedade”. O voto apoiou-se em dois precedentes da Primeira Câmara: o Acórdão 2.267/2015, cuja ementa corresponde quase literalmente ao enunciado agora publicado, e o Acórdão 4.654/2025, que atribui a responsabilidade pelo débito, prioritariamente, à pessoa jurídica contratada, ressalvadas hipóteses excepcionais como conluio, abuso de direito ou prática de atos ilegais ou contrários às normas constitutivas da entidade. O enunciado é o seguinte:

O vínculo meramente contratual com o Poder Público não permite a responsabilização solidária da empresa contratada e de seus administradores por prejuízos causados ao erário, exceção feita às hipóteses legais de desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). Apenas quando a pessoa jurídica de direito privado administra recursos públicos, hipótese em que atua como gestora desses recursos e assume o dever de prestar contas de sua aplicação, é que responde solidariamente com seus dirigentes por eventual dano ao erário.

No caso, as irregularidades “não decorreram de atuação da pessoa jurídica de direito privado como gestora pública”, e os elementos dos autos eram “insuficientes para se concluir pela presença das circunstâncias que autorizam desconsiderar a personalidade jurídica para alcançar sócios ou administradores da empresa”. Sem esses pressupostos, a citação do dirigente foi considerada nula, e o processo acabou arquivado sem julgamento de mérito.

A tese preserva a responsabilidade da própria empresa pelo dano a que tenha concorrido. O que ela impede é a passagem automática da responsabilidade da sociedade para quem a administra, apenas porque assinou o contrato ou dirigia a empresa na época dos fatos.

 

As implicações práticas

Para sócios e administradores citados em tomada de contas especial decorrente de contrato, a primeira linha de defesa é a ilegitimidade passiva. Cabe demonstrar que a relação com a Administração era meramente contratual e que o processo não reúne elementos concretos de abuso da personalidade, desvio de finalidade, confusão patrimonial ou conluio. No caso, a nulidade foi reconhecida mesmo com todos os responsáveis revéis, mas a tese deve ser apresentada já nas alegações de defesa.

Para órgãos instauradores e unidades técnicas, a decisão exige método. A inclusão de pessoas físicas ligadas à contratada entre os responsáveis deve vir acompanhada, desde a fase interna, de fundamentação específica sobre os pressupostos da desconsideração. A assinatura do contrato e o exercício da administração da sociedade, por si sós, são insuficientes.

Para as empresas, a proteção tem limites claros e pressupõe que a sociedade opere como pessoa efetivamente separada de seus sócios. Confusão patrimonial, uso da empresa para fraudar a licitação ou conluio com agentes públicos abrem caminho para que o Tribunal alcance o patrimônio pessoal dos administradores. Governança, contabilidade regular e separação entre as finanças da empresa e as dos sócios funcionam, também aqui, como instrumentos de defesa.

 

Fonte:

Acórdão 4717/2026-Segunda Câmara, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 8/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU reconhece nulidade de citação de empresa falida que não seja dirigida ao administrador judicial

Ao julgar tomada de contas especial relativa a contrato de organização de eventos firmado por um ministério em 2010, a Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Jorge Oliveira, declarou nula a citação de empresa contratada cuja falência havia sido decretada antes do chamamento ao processo. Decretada a falência, a representação da sociedade passa ao administrador judicial, e é a ele que a citação deve ser dirigida. A decisão, unânime, divergiu dos pareceres da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU, que propunham a condenação da empresa à revelia.

 

O quadro normativo

A citação chama o responsável a se defender no processo de controle externo, e dela depende a validade de tudo o que vem depois. Condenar quem não foi regularmente citado ofende o contraditório e a ampla defesa assegurados pelo art. 5º, LV, da Constituição.

No caso de empresa falida, a lei define quem fala por ela. O art. 22, III, “c” e “n”, da Lei 11.101/2005 atribui ao administrador judicial a representação judicial e extrajudicial da massa falida. O art. 76, parágrafo único, determina que as ações prossigam com o administrador judicial, que deverá ser intimado para representar a massa, “sob pena de nulidade do processo”. E o art. 75, V, do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente aos processos do TCU por força do art. 298 do Regimento Interno, estabelece que a massa falida é representada em juízo pelo administrador judicial.

Com a decretação da falência, portanto, os antigos dirigentes perdem a representação da sociedade, que passa ao administrador judicial nomeado pelo juízo.

 

O caso concreto

A tomada de contas especial teve origem em auditoria da Controladoria-Geral da União que apontou superfaturamento em serviços subcontratados, superdimensionamento de produtos e serviços, pagamentos por bens e serviços não utilizados e pagamento de mobiliário que já estava contemplado na locação do espaço. O débito histórico somava R$ 984.160,70, relativo a pagamentos realizados em 2011.

A empresa contratada, seu dirigente e o fiscal do contrato foram citados pelo Tribunal e permaneceram revéis. A unidade técnica, com a concordância do Ministério Público de Contas, propôs julgar irregulares as contas, com condenação solidária ao pagamento do débito e multas individuais.

O problema estava na citação da empresa. A falência havia sido decretada em maio de 2022, com nomeação de administrador judicial, e a inscrição no CNPJ estava baixada desde 2021. Ainda assim, a citação foi dirigida ao dirigente que havia assinado o contrato.

 

O entendimento fixado

O relator reconheceu o vício de forma direta: “a citação da empresa nestes autos deveria ter sido dirigida a seu administrador judicial, e não ao dirigente que firmou o Contrato Administrativo 84/2010, como feito. Portanto, é nula a citação da massa falida”. O enunciado extraído do acórdão sintetiza a tese:

É nula a citação de empresa realizada após a decretação de sua falência, caso não tenha sido dirigida ao administrador judicial nomeado, pois cabe a este a representação judicial e extrajudicial da massa falida (art. 75, inciso V, do CPC c/c arts. 22, inciso III, alíneas “c” e “n”, e 76, parágrafo único, da Lei 11.101/2005).

A nulidade teve consequência prática decisiva. Em vez de devolver os autos para nova citação, agora dirigida ao administrador judicial, o relator considerou que o tempo decorrido impediria o pleno exercício da defesa. Nesse ponto, o voto corrigiu a instrução técnica, que havia contado o prazo de dez anos previsto nos arts. 6º, II, e 29 da Instrução Normativa-TCU 98/2024 a partir de dezembro de 2014, quando a Administração tomou ciência das irregularidades. Segundo o relator, esse marco, adequado para a contagem da prescrição, “não pode ser confundido com as datas do provável dano”, que remontavam a 2011.

O processo foi arquivado sem julgamento de mérito, por ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular (arts. 201, § 3º, e 212 do Regimento Interno). O mesmo voto afastou a citação do dirigente da empresa, tema tratado em artigo próprio, e a do fiscal do contrato, chamado a se defender mais de treze anos depois dos pagamentos.

 

As implicações práticas

Para empresas contratadas e seus sócios, a decisão oferece uma tese de defesa objetiva. Se a citação ocorreu após a decretação da falência e não foi dirigida ao administrador judicial, o vício é de nulidade, e a revelia construída sobre ela não se sustenta. No caso, o Tribunal reconheceu a nulidade mesmo sem defesa nos autos, mas o caminho seguro é argui-la com a sentença de falência e a prova de quem foi efetivamente citado.

Para o administrador judicial, o precedente lembra que a representação da massa alcança os processos de controle externo e que a ele cabe receber e responder às citações do TCU.

Para órgãos instauradores e unidades técnicas, a lição é de rotina: antes de citar pessoa jurídica, verificar a situação cadastral e a existência de processo de falência. A recuperação judicial segue lógica diferente. Nesse regime, o devedor e seus administradores, em regra, são mantidos na condução da atividade empresarial (art. 64 da Lei 11.101/2005), e a citação continua dirigida à própria empresa.

Por fim, o caso mostra o peso do tempo. As irregularidades foram reconhecidas, mas, passados cerca de quinze anos dos pagamentos, o Tribunal entendeu que os responsáveis não teriam meios de exercer plenamente a defesa. O voto registrou, ainda, que a Administração não atendeu, na época própria, à recomendação da Controladoria-Geral da União para apurar responsabilidades. A demora contribuiu para inviabilizar o ressarcimento.

 

Fonte:

Acórdão 4717/2026-Segunda Câmara, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 8/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU orienta que índices de liquidez, capital circulante e patrimônio líquido sejam aferidos, em regra, no último exercício social

No mesmo julgamento em que examinou o pregão de uma unidade militar para serviços de gestão documental, o Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, fixou orientação relevante sobre a habilitação econômico-financeira na Lei 14.133/2021. A referência do art. 69, I, às demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais autoriza a Administração a examinar até dois exercícios, sem impor que cada requisito do edital seja atendido em ambos. Para liquidez, capital circulante e patrimônio líquido, a aferição ordinária é a do último exercício, e a extensão ao anterior depende de justificativa concreta.

 

O quadro normativo

O art. 69 da Lei 14.133/2021 estabelece que a habilitação econômico-financeira visa a demonstrar a aptidão econômica do licitante para cumprir as obrigações do futuro contrato, de forma objetiva, por coeficientes e índices econômicos previstos no edital e devidamente justificados no processo. O inciso I exige balanço patrimonial, demonstração de resultado e demais demonstrações contábeis “dos 2 (dois) últimos exercícios sociais”.

O mesmo artigo traz balizas. O § 4º permite exigir capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo de até 10% do valor estimado da contratação, o § 5º veda índices e valores não usualmente adotados e o § 6º limita a documentação ao último exercício quando a pessoa jurídica tiver sido constituída há menos de dois anos.

A redação do inciso I abre uma dúvida prática: pedir as demonstrações de dois exercícios significa exigir que a empresa cumpra os índices em ambos? A resposta tem consequência direta, porque pode levar à inabilitação de licitante hoje financeiramente saudável por conta de um balanço mais antigo.

 

O caso concreto

O termo de referência exigia as demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais (2024 e 2025). A vencedora foi habilitada, inicialmente, apenas com a documentação de 2025, e o pregoeiro afastou a exigência por considerá-la meramente formal. O balanço de 2024 só foi obtido depois, em diligência realizada para responder ao recurso administrativo ou à oitiva do Tribunal. Os dois balanços revelavam situação patrimonial sólida, com patrimônio líquido de R$ 1,25 milhão em 2024 e de R$ 1,93 milhão em 2025.

A unidade técnica propôs cientificar o órgão de que a falha consistira na ausência de comprovação dos requisitos econômico-financeiros nos dois exercícios. O relator concordou com a ciência e divergiu quanto ao seu conteúdo.

 

O entendimento fixado

O voto separa duas questões. A primeira é a vinculação ao edital. Enquanto a regra constava do instrumento convocatório, “não cabia ao pregoeiro simplesmente afastá-la sob o fundamento de que sua observância seria meramente formal”. Houve irregularidade, e ela consistiu em descumprir regra previamente estabelecida.

A segunda é a adequação material da exigência. Índices de liquidez, capital circulante líquido e patrimônio líquido medem a capacidade financeira da empresa no momento da contratação. Como registrou o voto: “Uma sociedade empresária que apresentasse elevada liquidez há dois anos pode ter sofrido deterioração financeira substancial desde então.” Pela mesma razão, “A repetição da aferição em exercício pretérito não acrescenta, por si mesma, segurança quanto à capacidade financeira presente da licitante.”

Daí a leitura proposta para o art. 69, I: a expressão deve ser compreendida “como autorização para que a Administração examine até os dois últimos exercícios sociais, de acordo com a natureza do indicador, os riscos da contratação e a existência de justificativa técnica para ampliar a análise temporal”. O relator apoiou-se no modelo de termo de referência da Advocacia-Geral da União, que oferece como alternativas o último exercício ou os dois últimos, e no Parecer 00017/2024/CNLCA/CGU/AGU, segundo o qual, nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, os índices, o capital circulante e o patrimônio líquido devem ter como base o último exercício, salvo justificativa específica do gestor. O enunciado ficou assim:

O art. 69, inciso I, da Lei 14.133/2021, ao fazer referência às demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais, não impõe que todos os requisitos de habilitação econômico-financeira previstos no edital sejam necessariamente atendidos em cada um dos exercícios. Esses requisitos devem ser definidos de acordo com sua finalidade e devidamente motivados, sendo a aferição com base no último exercício social a solução ordinária para os índices de liquidez, capital circulante e patrimônio líquido, salvo justificativa concreta para estender a análise ao exercício precedente.

Por isso, a ciência dirigida ao órgão ficou restrita à aceitação da habilitação com fundamento distinto do previsto no edital, sem apontar como falha a ausência de comprovação dos índices nos dois exercícios.

 

As implicações práticas

Para o gestor público, a orientação diz respeito ao desenho do edital. Nos índices de liquidez, no capital circulante líquido e no patrimônio líquido, o padrão é o último exercício social. Estender a exigência ao exercício anterior é possível, mas pede motivação específica no processo, ligada ao risco concreto que se pretende mitigar. Uma vez prevista no edital, contudo, a regra deve ser observada até o fim do certame, e o agente de contratação não pode flexibilizá-la no julgamento da habilitação.

Para o licitante, a decisão reforça a importância da impugnação. Se o edital exigir o atendimento dos índices nos dois exercícios sem justificativa, o momento de questionar é antes da sessão pública, com apoio expresso no entendimento do Tribunal. Aberta a disputa, a regra vincula todos os participantes.

Para quem elabora ou revisa editais, vale conferir se a justificativa dos índices consta do processo, como exige o caput do art. 69. A orientação do TCU caminha no mesmo sentido do § 6º, que já limita a documentação ao último exercício para empresas recém-constituídas: nos indicadores de liquidez e solidez, o que interessa é a capacidade financeira presente de quem vai executar o contrato.

 

Fonte

Acórdão 2418/2026-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 9/9/2026. Inteiro teor.

Read More

TCU exige prova da transferência efetiva da capacidade técnico-operacional para aceitar atestados emitidos em nome de outra empresa

Ao julgar representação sobre pregão eletrônico de uma unidade militar para serviços de gestão documental, o Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, considerou irregular a habilitação de licitante que se valeu de atestados emitidos em nome de outra pessoa jurídica. Para aproveitar a experiência certificada em favor de empresa diversa, a licitante precisa demonstrar a efetiva transferência da capacidade técnico-operacional, e a existência de sócios em comum entre as sociedades é insuficiente para esse fim.

 

O quadro normativo

A Lei 14.133/2021 distingue duas dimensões da qualificação técnica. A técnico-profissional diz respeito aos profissionais que integram a equipe da licitante (art. 67, I). A técnico-operacional diz respeito à própria empresa e se comprova por certidões ou atestados que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares, de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior (art. 67, II).

A capacidade operacional resulta da estrutura, dos processos, dos equipamentos e da equipe de uma organização específica. Por isso, o atestado certifica a experiência de quem executou o serviço, e essa experiência pertence, em princípio, à pessoa jurídica que a acumulou.

O TCU admite a transferência desse acervo entre pessoas jurídicas distintas em operações de reorganização societária, desde que ela seja real. O precedente invocado no caso, o Acórdão 1.233/2013-Plenário, reconheceu a transferência diante de três elementos: negócio jurídico, registrado na Junta Comercial, que tratava expressamente da partilha e do destino do acervo técnico; notas fiscais que comprovavam a transferência física de ativos, maquinário e equipamentos; e vistoria prévia feita pela própria Administração, que atestou as instalações e a equipe da empresa sucessora.

 

O caso concreto

O pregão, regido pela Lei 14.133/2021, tinha valor estimado de R$ 7,07 milhões e exigia experiência mínima em digitalização de 2.000.000 de imagens por ano. A vencedora, contratada por R$ 3,93 milhões, apresentou atestados próprios e outros emitidos em nome de uma segunda empresa, com inscrição distinta no CNPJ e as mesmas três sócias administradoras. A Administração aceitou o conjunto e habilitou a licitante.

Chamado a se manifestar, o órgão sustentou que havia plena continuidade empresarial entre as duas sociedades, com o mesmo quadro societário e simples alteração de nome empresarial. Não apresentou, contudo, qualquer documento de incorporação, fusão, cisão ou sucessão que ligasse formalmente as empresas, que seguiam existindo com inscrições próprias.

Sem os atestados da outra empresa, a soma dos documentos aproveitáveis chegava a 1.857.277 imagens, abaixo do mínimo exigido.

 

O entendimento fixado

O Tribunal acompanhou a unidade técnica e reconheceu a irregularidade. Nas palavras do relator, “Não se demonstrou operação societária ou transferência efetiva da estrutura técnico-operacional […]” que permitisse atribuir à vencedora a experiência certificada em nome da outra sociedade. O enunciado extraído da deliberação é o seguinte:

É irregular o aproveitamento, para fins de qualificação técnico-operacional, de atestados emitidos em nome de pessoa jurídica diversa da licitante sem demonstração da efetiva transferência da capacidade técnico-operacional neles certificada, não sendo suficiente, para tanto, a mera existência de sócios comuns entre as empresas.

A lógica do enunciado liga a capacidade técnico-operacional à organização que executou o serviço. O atestado descreve o desempenho de uma empresa, com sua estrutura, seus equipamentos e sua equipe, e a identidade de sócios indica, no máximo, afinidade entre as sociedades. A prova exigida é a de que o acervo efetivamente mudou de titular, com os meios que o produziram. No caso, a própria alegação de simples troca de nome empresarial se enfraquecia diante da coexistência de duas inscrições no CNPJ.

O contrato, porém, foi mantido. Com base nos arts. 147 a 149 da Lei 14.133/2021, o relator ponderou que o ajuste estava em execução, sem notícia de desempenho insatisfatório, envolvia a gestão de arquivos sensíveis e que sua reversão poderia levar a contratação por preço substancialmente superior, já que a proposta da própria representante era de R$ 5,96 milhões. Concluiu que “a anulação produziria consequências mais gravosas ao interesse público do que a manutenção do ajuste” e limitou-se a dar ciência da irregularidade ao órgão.

 

As implicações práticas

Para o gestor público, a orientação é não presumir a transferência de acervo. Diante de atestado emitido em nome de terceiro, cabe diligência para obter o negócio jurídico que formalizou a operação, a previsão expressa sobre o destino do acervo técnico e a prova de que estrutura, equipamentos e equipe passaram de fato à licitante. A afinidade societária, isoladamente, não supre essa demonstração.

Para empresas que integram grupos ou passaram por reorganização, a mensagem é de planejamento. Se a intenção é concentrar a experiência em uma única sociedade, a operação precisa ser formalizada com tratamento expresso do acervo técnico e acompanhada da transferência real dos meios que produziram aquela experiência. Sem isso, a licitante deve se habilitar com atestados emitidos em seu próprio nome.

Para o licitante concorrente, a decisão oferece fundamento objetivo para recurso contra a habilitação de quem apresenta atestados de terceiros. O desfecho mostra, ainda, que o momento importa. Com o contrato assinado e em execução, a Lei 14.133/2021 impõe a ponderação das consequências antes de qualquer invalidação, e o controle tende a se limitar à ciência. Quanto mais cedo a irregularidade for levada à Administração ou ao Tribunal, maior a chance de correção efetiva.

 

Fonte

Acórdão 2418/2026-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 9/9/2026. Inteiro teor.

Read More