Ressarcimento ao erário: STJ dispensa condenação prévia por improbidade
O Superior Tribunal de Justiça decidiu que a ação de ressarcimento ao erário pode ser considerada imprescritível mesmo sem condenação anterior por improbidade administrativa. Basta que, na própria ação, fique demonstrado que o ato foi doloso e se enquadra na lei. Para empresas e gestores que contrataram com o poder público, o passar do tempo deixa de ser, sozinho, uma defesa suficiente.
Empresas que fornecem bens, executam obras ou prestam serviços ao poder público costumam tratar contratos antigos como assunto encerrado. Passados alguns anos sem questionamento, a tendência é arquivar os documentos, desmobilizar a equipe e retirar o tema do mapa de riscos. Essa lógica funciona para quase todas as cobranças, que têm prazo para serem propostas. Não funciona para o ressarcimento ao erário quando a acusação é de ato doloso de improbidade, hipótese em que a cobrança pode ser apresentada a qualquer tempo.
Em julgado divulgado no Informativo de Jurisprudência n. 904, de 6 de outubro de 2026, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que “é desnecessária a prévia condenação do agente por ato de improbidade administrativa para o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão ressarcitória, exigindo-se, para tanto, que a ação de ressarcimento ao erário esteja fundada na prática de ato doloso”. O julgamento foi unânime, sob a relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos.
Ressarcimento ao erário é a devolução de valores aos cofres públicos. Imprescritível é a cobrança que não tem prazo para ser proposta. Dolo é a intenção de praticar o ato ilícito. O tribunal afirmou que a falta de prazo não depende de o réu já ter sido condenado em outro processo, e sim do que for provado na própria ação de cobrança.
O tribunal de origem encerrou o caso sem examinar a conduta
O caso veio do Paraná. Tratava-se de uma ação civil pública proposta para obter o ressarcimento de dano aos cofres públicos, com fundamento em ato de improbidade administrativa. Ao julgar a apelação, o tribunal de origem reconheceu por iniciativa própria a prescrição, por entender que, sem condenação prévia por improbidade, a cobrança não poderia ser tratada como imprescritível. Com isso, o processo foi encerrado sem que se examinasse se a conduta atribuída ao réu era dolosa ou se correspondia a algum dos atos previstos na lei. O STJ anulou essa decisão e determinou que o julgamento prossiga, desta vez analisando a existência de dolo. O informativo não informa quem era o réu nem o valor cobrado.
O ressarcimento ao erário prescreve quando não houve condenação por improbidade?
Depende do que for demonstrado na ação de ressarcimento. Se ficar provado que o ato foi doloso e se enquadra na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a cobrança é imprescritível, ainda que o réu nunca tenha sido condenado por improbidade. Se o dolo não for demonstrado, a regra da imprescritibilidade não se aplica. O ponto de partida é a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 897 da repercussão geral, segundo a qual são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas em ato doloso tipificado na LIA.
A prova do dolo passa a ser o centro do processo
A consequência mais importante é o deslocamento da discussão. O STJ apoiou-se em precedente do próprio STF para afirmar que a imprescritibilidade dispensa condenação prévia, mas exige que a natureza dolosa e ímproba do ato seja demonstrada na ação de ressarcimento, com direito de defesa. O tribunal registrou ainda que a ação deve seguir normalmente mesmo quando a ação de improbidade prescreveu ou quando o réu foi absolvido das sanções previstas na LIA, como multa e proibição de contratar com o poder público. Essa leitura acompanha o Tema 1.089 do próprio STJ, que já admitia o prosseguimento do processo apenas para o ressarcimento quando as demais sanções estivessem prescritas.
Na prática, quem figura como réu não encerra o caso alegando apenas o decurso do tempo. Precisa enfrentar o mérito e mostrar que não agiu com intenção de lesar o patrimônio público, ou que a conduta não corresponde a nenhum dos atos descritos na lei.
Uma defesa feita muitos anos depois dos fatos
A decisão tem um custo que o julgado não enfrenta. Discutir a existência de dolo muitos anos depois dos fatos é difícil, porque documentos se perdem, pessoas deixam as empresas e a memória dos envolvidos se desgasta. Na prática, a ação de ressarcimento passa a funcionar como um julgamento de improbidade sem prazo, ainda que limitado à devolução de valores.
Há também uma dúvida que o resumo divulgado não resolve. O texto menciona a hipótese de absolvição quanto às sanções, mas não esclarece o que ocorre quando a decisão anterior tiver afirmado expressamente que não houve dolo. Nessa hipótese, a defesa terá bons argumentos para sustentar que a questão já foi decidida, e o tema deve voltar aos tribunais.
Contratadas do poder público, sócios e antigos gestores
O julgado interessa a empresas que mantêm ou mantiveram contratos com a administração pública, a seus sócios e administradores e a pessoas que ocuparam cargos públicos. A LIA alcança também o particular que induz ou concorre dolosamente para o ato, de modo que empresas contratadas figuram com frequência como rés nessas ações. A imprescritibilidade vale apenas para o ressarcimento ao erário fundado em ato doloso de improbidade. Cobranças fundadas em outras causas não foram objeto do julgamento e seguem regras próprias de prescrição.
Como se preparar para uma cobrança sem prazo
Guardar a documentação por mais tempo. Processos de contratação, medições, notas fiscais, comprovantes de entrega e comunicações com o órgão contratante devem ser preservados além dos prazos fiscais e societários usuais. São esses documentos que permitem demonstrar a regularidade da conduta e a ausência de dolo.
Construir a defesa sobre o mérito. Em ações já em curso, a alegação de prescrição não deve ser a única linha de defesa. É necessário discutir a intenção atribuída ao réu, o enquadramento da conduta na lei e a existência e o tamanho do dano.
Reavaliar processos dados como ganhos. Casos em que se obteve o reconhecimento da prescrição por falta de condenação prévia, como ocorreu no tribunal de origem, podem ser revertidos se ainda houver recurso pendente. A classificação de risco desses processos merece nova análise.
Decisão de Turma apoiada em tese do Supremo
O julgamento foi proferido pela Segunda Turma no AREsp 3.162.115/PR, por unanimidade, em 9 de setembro de 2026, com acórdão publicado em 14 de setembro de 2026. Trata-se de decisão de Turma, sem efeito vinculante próprio. Sua força vem dos precedentes em que se apoia, que são o Tema 897 da repercussão geral e o ARE 1.475.101 AgR, ambos do STF, e o Tema 1.089 dos recursos repetitivos do STJ, todos relacionados ao art. 12 da Lei nº 8.429/1992. O STJ não decidiu se houve dolo no caso concreto e apenas devolveu o processo para que o tribunal de origem examine o ponto. A decisão, portanto, afirma que a ação deve prosseguir, e não que o réu deve ressarcir.
Para quem cuida de governança e risco, a decisão recomenda rever a premissa de que contratos públicos antigos não geram contingência. A avaliação de risco deve considerar a qualidade da documentação disponível e a existência de apontamentos de órgãos de controle, e não apenas o tempo transcorrido.
Perguntas frequentes sobre ressarcimento ao erário
O ressarcimento ao erário é sempre imprescritível?
Não. Segundo o STF, a imprescritibilidade vale apenas para o ressarcimento fundado em ato doloso de improbidade (Tema 897). A reparação de danos decorrente de ilícito civil prescreve (Tema 666), assim como a cobrança fundada em decisão de Tribunal de Contas (Tema 899).
A imprescritibilidade alcança o ato culposo?
Não. A tese do STF se limita ao ato doloso, e, desde a Lei nº 14.230/2021, a própria LIA passou a exigir dolo para que o ato seja considerado ímprobo.
Fontes
Superior Tribunal de Justiça. Informativo de Jurisprudência n. 904, 6 de outubro de 2026. AREsp 3.162.115/PR, Rel. Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 9/9/2026, DJEN de 14/9/2026: processo.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/.
Supremo Tribunal Federal. Tema 897 da repercussão geral (imprescritibilidade do ressarcimento ao erário fundado em ato doloso de improbidade) , Temas 666 e 899 da repercussão geral e ARE 1.475.101 AgR: portal.stf.jus.br.
Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo 1.089 (prosseguimento da ação civil pública para o ressarcimento do dano ao erário): processo.stj.jus.br.
Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), arts. 3º e 12, com a redação da Lei nº 14.230/2021: planalto.gov.br.
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A decisão reconheceu a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União e afirmou que o cidadão não pode ficar sujeito ao poder estatal por tempo indeterminado.
O Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) manteve a suspensão de decisão do TCU proferida em Tomada de Contas Especial que apurava fatos ocorridos há 15 anos, lapso temporal que impactou negativamente o direito de defesa do particular.
Acolhendo os argumentos lançados pelo escritório Schiefler Advocacia, a Justiça Federal do Rio Grande do Sul, em decisão liminarmente proferida, reconheceu a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União e afirmou que o cidadão não pode ficar sujeito ao poder estatal por tempo indeterminado.
A União Federal interpôs recurso contra a decisão, mas teve o pedido liminar indeferido pelo TRF-4, em razão de que, “praticada a suposta irregularidade em 2006 e instaurada a Tomada de Contas em 2014, tenho que, muito provável, tenha sido a atuação do TCU atingida pela prescrição“.
Caso o procedimento administrativo sancionatório (sindicância ou processo disciplinar) não seja instaurado e finalizado em tempo hábil, a Administração perderá o direito de punir o servidor ou empregado público.
A Administração Pública pode perder o direito de aplicar uma penalidade administrativa a servidor ou empregado público em razão da demora em fazê-lo desde a descoberta dos fatos que justificariam esta sanção. Esta perda do direito de punir em razão do lapso temporal para aplicar a penalidade é denominada prescrição[1].
Em linhas gerais, a prescrição é um instituto jurídico que possui origem vinculada ao princípio da segurança jurídica, sendo que o seu objetivo é reconhecer estabilidade à relação funcional entre o agente público e a Administração em virtude do decurso do tempo.
Para o que interessa à questão desta nota, verifica-se que o instituto da prescrição possui plena aplicabilidade aos Processos Administrativos Disciplinares (PADs). Inclusive, a incidência da prescrição está expressamente prevista no artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990, que disciplina o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
Leia-se o que dispõe o referido artigo:
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;
II – em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III – em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.
§ 1º O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
§ 2º Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.
§ 3º A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.
§ 4º Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.
As regras estabelecidas no artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990 são claras, mas, na prática, insuficientes para responder a todas as questões que surgem sobre a aplicabilidade da prescrição aos Processos Administrativos Disciplinares (PADs).
Por exemplo: (i) O prazo da prescrição começa a correr desde que se tornou conhecido por quem? Por qualquer outro servidor público? Pela autoridade competente para aplicar a sanção? (ii) Há um prazo máximo para que seja promovido o reinício do prazo prescricional após a interrupção prevista no § 3º do artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990? Ou a demora da Administração Pública em finalizar a sindicância ou processo disciplinar mantém indefinidamente a interrupção e impede a possibilidade de se reconhecer a prescrição?
A jurisprudência nacional recentemente estabilizou as respostas a essas questões práticas. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) elaborou uma súmula sobre o assunto. Trata-se da Súmula nº 635, aprovada em junho de 2019 pela 1ª Turma da Corte Superior, que é responsável por julgar os processos com matéria de direito público. A súmula possui a seguinte redação:
Súmula nº 635 – STJ
Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido – sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar – e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção.
De acordo com a Súmula 635 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), portanto, o prazo prescricional inicia-se quando a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato. Destaque-se que o início da contagem do prazo prescricional não exige que a autoridade competente para aplicar a sanção tome conhecimento do fato, apenas que este fato seja de conhecimento da autoridade competente para abrir o procedimento administrativo sancionatório.
Além disso, estabeleceu-se a regra de que, com a abertura do processo sancionatório, o decurso do prazo prescricional deve ser necessariamente reiniciado após 140 dias. Ou seja, a interrupção não pode ocorrer por tempo indefinido.
O retorno da fluência do prazo, por inteiro, após os 140 dias desde a instauração ocorre em razão de que “esse seria o prazo legal para término do processo disciplinar (§ 4º do art. 142 c/c arts. 152 e 167)”[2], também nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Note-se que este entendimento encontra-se sumulado precisamente porque reverbera uma jurisprudência consolidada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), como se verifica do seguinte julgado:
MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. CONHECIMENTO DOS FATOS PELA ADMINISTRAÇÃO, MAS NÃO PELA AUTORIDADE COMPETENTE PARA APURAR AINFRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PREVISTO NO CPB, POR INEXISTÊNCIA DE AÇÃO PENAL E CONDENAÇÃO EM DESFAVOR DO IMPETRANTE. APLICAÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NA LEGISLAÇÃO ADMINISTRATIVA (ART. 142 DA LEI 8.112/90). INSTAURAÇÃO DE PAD. INTERRUPÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. REINÍCIO APÓS 140 DIAS. TRANSCURSO DE MAIS DE 5 ANOS. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. ORDEM CONCEDIDA, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.
1. O excepcional poder-dever de a Administração punir a falta cometida por seus Servidores não se desenvolve ou efetiva de modo absoluto, de sorte que encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, de hierarquia constitucional, uma vez que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada da potestade disciplinar do Estado, além de que o acentuado lapso temporal transcorrido entre o cometimento da infração e a aplicação da respectiva sanção esvazia a razão de ser da responsabilização do Servidor supostamente transgressor.
2. O art. 142, I da Lei 8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União) funda-se na importância da segurança jurídica no domínio do Direito Público, instituindo o princípio da inevitável prescritibilidade das sanções disciplinares, prevendo o prazo de cinco anos para o Poder Público exercer o jus puniendi na seara administrativa, quanto à sanção de demissão.
3. A Terceira Seção desta Corte pacificou o entendimento de que o termo inicial do prazo prescricional da Ação Disciplinar é a data em que o fato se tornou conhecido pela Administração, mas não necessariamente pela autoridade competente para a instauração do Processo Administrativo Disciplinar (art. 142, § 1o. da Lei 8.112/90). Precedente: MS 11.974/DF, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJU07.05.2007.
4. Qualquer autoridade administrativa que tiver ciência da ocorrência de infração no Serviço Público tem o dever de proceder à apuração do ilícito ou comunicar imediatamente à autoridade competente para promovê-la, sob pena de incidir no delito de condescendência criminosa (art. 143 da Lei 8.112/90); considera-se autoridade, para os efeitos dessa orientação, somente quem estiver investido de poder decisório na estrutura administrativa, ou seja, o integrante da hierarquia superior da Administração Pública. Ressalvado ponto de vista do relator quanto à essa exigência.
5. Ainda que o ilícito administrativo configure, em tese, ilícito penal, não havendo a formalização de denúncia contra o Servidor, aplica-se o prazo prescricional previsto na Lei 8.112/90 à sancionabilidade administrativa; a eventual presença de indícios de crime, sem a devida imputação, afasta a aplicação da norma penal no cômputo da prescrição (RMS 20.337/PR, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJU07.12.2009), o mesmo ocorrendo no caso de o Servidor ser absolvido na Ação Penal (MS 12.090/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJU21.05.2007); não seria razoável aplicar-se à prescrição da punibilidade administrativa o prazo prescricional da sanção penal, se sequer se deflagrou a iniciativa criminal, sendo incerto, portanto, o tipo em que o Servidor seria incurso, bem como a pena que lhe seria imposta, o que inviabiliza a apuração da respectiva prescrição.
6. Neste caso, entre o conhecimento dos fatos pela Administração e a instauração do primeiro Processo Disciplinar transcorreu pouco menos de 1 ano, não havendo falar em prescrição retroativa. Contudo, o primeiro procedimento válido teve início em 26 de agosto de 2002, pelo que a prescrição voltou a correr em 25 de dezembro de 2002, data em que findou o prazo de 140 dias para conclusão do PAD. Desde essa data, passaram-se mais de 5 anos até a edição da Portaria Conjunta AGU/MPS/PGR 18, de 25 de agosto de 2008, que designou nova Comissão de Processo Administrativo Disciplinar para apurar irregularidades referentes ao convênio objeto de apuração.
7. A prescrição tem o condão de eliminar qualquer possibilidade de punição do Servidor pelos fatos apurados, inclusive futuras anotações funcionais em seus assentamentos, já que, extinta a punibilidade, não há como subsistir qualquer efeito reflexo.
8. Ordem concedida, em conformidade com o parecer ministerial.[3] [grifo acrescido]
Dessa sorte, caso o procedimento administrativo sancionatório (sindicância ou processo disciplinar) não seja instaurado e finalizado em tempo hábil, a Administração perderá o direito de punir o servidor ou empregado público.
Em atenção à questão que intitula esta nota, portanto, responde-se que as diretrizes para a contagem dos prazos prescricionais em Processos Administrativos Disciplinares (PADs) seguem atualmente as regras indicadas no artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990 e a interpretação conferida pela Súmula nº 635 do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Gustavo Schiefler – Advogado no escritório Schiefler Advocacia (www.schiefler.adv.br). Doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP). Mestre e graduado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
[1] A título de esclarecimento, a prescrição no âmbito das sanções administrativas não se confunde com a prescrição na teoria geral do direito civil, prevista no artigo 189 do Código Civil, que se refere à perda da pretensão de exigir a reparação de um direito violado em razão da inércia de seu titular. A rigor, a prescrição prevista na Lei Federal nº 8.112/1990 se assemelha até mesmo ao instituto denominado por decadência no direito civil, uma vez que também ocorre a própria perda do direito (no caso, de exercer o poder-dever de punir o indivíduo), distanciando-se conceitualmente da decadência apenas em razão de que, na prescrição da sanção administrativa, admite-se a interrupção e a suspensão do prazo.
[2] STJ – MS: 17954 DF 2011/0302495-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 26/02/2014, S1 – PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/03/2014
[3] STJ – MS: 14391 DF 2009/0107475-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 24/08/2011, S3 – TERCEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 10/02/2012
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