O Plenário do TCU, ao julgar representação relatada pelo Ministro Jorge Oliveira, firmou entendimento que interessa diretamente a empresas e pessoas físicas submetidas simultaneamente a processos em diferentes instâncias de controle: a celebração de acordo de leniência, de colaboração premiada ou de instrumento congênere perante outras instâncias — como o CADE, a CGU ou o Ministério Público — pode ser considerada como circunstância atenuante para fins de responsabilização perante o Tribunal, ainda que as informações obtidas nesses acordos não tenham sido aproveitadas na instrução do processo no âmbito do controle externo.

O acórdão representa passo importante na harmonização das múltiplas instâncias de controle que incidem sobre as contratações públicas federais e na construção de incentivos mais coerentes ao comportamento colaborativo dos investigados.

O sistema de responsabilização do TCU

O TCU detém competência constitucional e legal para responsabilizar gestores públicos e particulares que causem dano ao erário ou que pratiquem atos irregulares no âmbito da gestão de recursos públicos federais. As sanções aplicáveis incluem, nos termos da Lei nº 8.443/1992 (LOTCU), a imputação de débito (para fins de ressarcimento do dano) e a aplicação de multas — estas últimas previstas nos arts. 57 e 58 da lei.

A multa do art. 57 pode alcançar o percentual de 100% do valor do dano imputado; a do art. 58, que independe de dano, pode chegar a R$ 75.000,00 (valor sujeito a atualização). Ambas são sanções graves e podem ser aplicadas cumulativamente, tornando significativo o passivo de responsabilização perante o Tribunal.

Na dosimetria dessas sanções, o TCU leva em conta as circunstâncias do caso concreto — a gravidade da conduta, o dolo ou culpa do agente, o grau de contribuição para o dano, a posição hierárquica e a presença de circunstâncias que possam agravar ou atenuar a responsabilidade. Não existe rol taxativo de atenuantes na LOTCU, cabendo ao relator e ao colegiado a avaliação casuística dos elementos relevantes.

Acordos de leniência e colaboração premiada no contexto do controle

Os acordos de leniência e de colaboração premiada são instrumentos previstos em diferentes diplomas legais — a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), a Lei nº 12.529/2011 (Lei do CADE), a Lei nº 9.807/1999 e o Código de Processo Penal, entre outros — e têm em comum o objetivo de estimular a colaboração de investigados mediante a concessão de benefícios, em troca de informações relevantes para a investigação ou de compromissos de reparação do dano.

O TCU, contudo, não é parte nesses acordos. O Tribunal não celebra, homologa nem se subordina às disposições de acordos firmados pela CGU, pelo Ministério Público ou pelo CADE. Isso criava uma zona de incerteza: a empresa que colaborava com o Ministério Público ou com a CGU, assumindo obrigações e fornecendo informações, poderia ainda assim ser punida pelo TCU sem que a cooperação fosse levada em conta — o que produzia incentivos dúbios e situações de manifesta incoerência na atuação do Estado.

A questão que o Acórdão 1142/2026 precisou resolver foi, justamente, se os acordos firmados em outras instâncias podem ser valorados pelo TCU na dosimetria de suas sanções.

O entendimento fixado

O Tribunal respondeu afirmativamente. A celebração de acordo de leniência, de colaboração premiada ou instrumento congênere em outras instâncias de controle pode ser considerada como circunstância atenuante para fins de responsabilização perante o TCU, mesmo que as informações colhidas nesses acordos não tenham sido utilizadas na instrução do processo no âmbito do controle externo.

A celebração de acordo de leniência, de colaboração premiada ou congêneres em outras instâncias de controle, mesmo quando as informações lá colhidas não forem utilizadas para a instrução de processo no âmbito do controle externo, pode ser considerada como circunstância atenuante para fins de responsabilização perante o TCU.

O acórdão assentou dois fundamentos principais. O primeiro é o princípio da coerência da atuação estatal: o Estado não pode, ao mesmo tempo, incentivar a cooperação em uma instância e ignorá-la completamente em outra. A celebração de um acordo revela uma disposição do responsável de colaborar com o interesse público que não deve ser desconsiderada pelo controle externo, sob pena de o Estado agir de forma contraditória e incoerente em relação ao mesmo sujeito.

O segundo fundamento é a análise do perfil de conduta do responsável. Para fins de dosimetria, o que importa não é apenas o ilícito praticado, mas também o comportamento posterior do agente — sua disposição de reconhecer a irregularidade, colaborar com as investigações, reparar o dano e evitar a reincidência. A celebração de um acordo em outra instância é evidência relevante dessa disposição, ainda que o TCU não seja beneficiário direto das informações prestadas.

O Tribunal também foi cuidadoso em preservar sua autonomia: o fato de reconhecer o acordo como atenuante não significa que o TCU se vincule aos termos do acordo ou que esteja obrigado a conceder os mesmos benefícios previstos nele. A valoração é discricionária e se opera no contexto da dosimetria da sanção, sem prejudicar a competência plena do Tribunal para apurar e julgar a irregularidade.

Implicações práticas

O acórdão produz consequências relevantes para pelo menos três grupos de interessados.

Para as empresas e pessoas físicas que respondam a processos em múltiplas instâncias de controle — situação frequente em grandes investigações envolvendo contratações federais —, o entendimento cria um incentivo adicional para a celebração de acordos de leniência ou colaboração premiada. O benefício já não se limita à instância em que o acordo é firmado: ele pode repercutir também na dosimetria das sanções aplicadas pelo TCU, potencialmente reduzindo multas significativas.

Para os advogados que atuam nessas frentes, o acórdão reforça a importância de comunicar formalmente ao TCU a existência de acordos celebrados em outras instâncias, com a juntada dos documentos pertinentes aos autos. A omissão dessa informação pode privar o cliente de um argumento atenuante relevante. É recomendável, ainda, que as petições dirigidas ao Tribunal incluam análise detalhada do acordo — suas obrigações, os benefícios concedidos, as informações prestadas e o cumprimento dos termos — para demonstrar o efetivo comportamento colaborativo do responsável.

Para a Administração e os órgãos de controle, o entendimento sinaliza uma tendência de maior integração e coerência entre as diferentes instâncias de responsabilização. Embora o TCU mantenha plena autonomia, o acórdão indica que o Tribunal está atento à necessidade de alinhamento dos incentivos produzidos pelo sistema de controle como um todo — o que é positivo para a efetividade da política anticorrupção e para a previsibilidade do ambiente regulatório das contratações públicas.

 

Referência: Acórdão 1142/2026 – Plenário – TCU. Sessão de 5/6 de maio de 2026. Relator: Ministro Jorge Oliveira.