Em acórdão relatado pelo Ministro Antonio Anastasia, o Plenário do TCU fixou posição direta e objetiva sobre o uso dos modelos elaborados pela Câmara Nacional de Modelos de Licitações e Contratos da Consultoria-Geral da União (CNMLC): a supressão de cláusula-padrão constante nesses modelos — seja em termos de referência, editais ou contratos padronizados — sem justificativa registrada no processo licitatório é irregular, por violação ao art. 19, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

O entendimento tem impacto direto sobre a prática dos órgãos federais que elaboram instrumentos convocatórios e sobre as estratégias de impugnação disponíveis para licitantes prejudicados por editais lacunosos ou tendenciosos.

A CNMLC e o dever de adoção dos modelos

A Lei nº 14.133/2021 instituiu, em seu art. 19, a obrigatoriedade de padronização das contratações públicas federais. O § 2º desse artigo é claro ao determinar que os órgãos e entidades da Administração Federal devem adotar os modelos de minutas de edital, de contrato, de termo de referência e de outros documentos elaborados pela CNMLC — órgão vinculado à Consultoria-Geral da União, no âmbito da AGU.

A lógica subjacente é de eficiência sistêmica: ao invés de cada órgão reinventar a roda na elaboração de seus instrumentos convocatórios, a Administração passa a contar com modelos tecnicamente validados, juridicamente seguros e periodicamente atualizados para refletir a jurisprudência dos tribunais de contas e as orientações normativas da União. Isso reduz o risco de ilegalidades formais, o tempo de preparação dos certames e a variação injustificada de cláusulas entre contratações similares.

Ao mesmo tempo, a lei reconhece que os modelos não podem ser aplicados de forma cega a todos os objetos e contextos: há margem para adaptação, desde que as modificações sejam devidamente justificadas. Essa justificativa não é mera formalidade — ela é o mecanismo de controle que permite verificar se a adaptação decorreu de necessidade legítima ou de tentativa de manipular o processo em favor de determinado licitante.

O caso analisado e o entendimento fixado

A representação julgada no Acórdão 1148/2026 questionava um edital no qual havia sido suprimida, sem qualquer motivação registrada no processo, uma cláusula que constava do modelo padronizado da CNMLC para aquele tipo de contratação.

O TCU reconheceu a irregularidade. Para o Tribunal, a supressão de cláusula-padrão sem justificativa viola diretamente o art. 19, § 2º, da Lei nº 14.133/2021. A ausência de motivação não é um defeito sanável ou de menor importância: ela impede que o controle externo e os próprios licitantes avaliem se a modificação foi legítima, o que compromete a integridade do certame.

É irregular a supressão, sem justificativa no processo licitatório, de cláusula padrão constante de modelo de minuta de termo de referência, edital, contrato padronizado ou outros documentos elaborados pela Câmara Nacional de Modelos de Licitações e Contratos da Consultoria-Geral da União, por violar o art. 19, § 2º, da Lei 14.133/2021.

O acórdão distingue, portanto, duas situações: (i) a supressão ou adaptação com justificativa registrada no processo, que pode ou não ser legítima conforme o mérito da fundamentação; e (ii) a supressão sem qualquer justificativa, que é irregularidade autônoma, independentemente de os demais atos do certame estarem corretos. No segundo caso, a irregularidade já está configurada pela simples omissão de motivação.

O que são cláusulas-padrão da CNMLC

Os modelos da CNMLC cobrem uma ampla variedade de tipos contratuais: serviços contínuos com e sem dedicação exclusiva de mão de obra, obras e engenharia, tecnologia da informação, fornecimento de bens, entre outros. Cada modelo traz cláusulas estruturantes — como obrigações das partes, critérios de medição e pagamento, garantias contratuais, penalidades, critérios de reajustamento, mecanismos de fiscalização e gestão, hipóteses de rescisão, entre outras.

Algumas dessas cláusulas protegem a Administração (como as que definem responsabilidades de gestão do contrato), outras protegem diretamente o contratado (como as que asseguram o prazo para resposta a solicitações ou os critérios objetivos para glosa de faturas) e outras asseguram a integridade competitiva do processo (como as que definem critérios objetivos de qualificação técnica). A supressão injustificada de qualquer uma delas pode configurar prejuízo a alguma das partes ou ao interesse público.

Implicações práticas

Para as equipes de licitação e pregoeiros, o acórdão estabelece um dever claro: toda e qualquer modificação em relação ao modelo da CNMLC — por supressão, alteração de redação ou inclusão de cláusula não prevista — deve ser registrada no processo com motivação suficiente. Não basta a menção genérica às especificidades do objeto; é preciso indicar por que a cláusula-padrão não se aplica ou precisa ser adaptada naquele caso concreto.

Para os advogados que assessoram licitantes, o entendimento do TCU abre uma via de impugnação relevante: editais que apresentem divergências não justificadas em relação aos modelos da CNMLC podem ser objeto de representação ao TCU ou de impugnação administrativa, independentemente de o conteúdo da modificação ser ou não prejudicial ao cliente. A irregularidade formal já é fundamento autônomo.

É recomendável, portanto, que a análise de editais passe a incluir, sistematicamente, a comparação com o modelo vigente da CNMLC para o tipo de contratação em questão. Divergências devem ser localizadas, catalogadas e avaliadas quanto à presença ou ausência de justificativa no processo — o que, em muitos casos, só será verificável após o acesso aos autos via pedido de vista ou requisição.

Por fim, o acórdão reforça a tendência de o TCU tratar a padronização da CNMLC não como mera diretriz interna, mas como norma cogente cuja inobservância configura irregularidade passível de correção pelo controle externo. O compliance licitatório, cada vez mais, passa pela aderência a esses modelos.

 

Referência: Acórdão 1148/2026 – Plenário – TCU. Sessão de 5/6 de maio de 2026. Relator: Ministro Antonio Anastasia.