A Primeira Câmara do TCU, em tomada de contas especial relatada pelo Ministro Bruno Dantas, estabeleceu distinção relevante entre a responsabilidade solidária pelo débito e a aplicação de multa a administradores de pessoa jurídica privada: ainda que as regras do programa imponham a solidariedade quanto ao ressarcimento, a multa do art. 57 da Lei nº 8.443/1992 depende da indicação de elementos que estabeleçam o nexo de causalidade entre as irregularidades verificadas e as condutas das pessoas físicas.

O caso examinado envolveu o Programa Farmácia Popular do Brasil, na modalidade “Aqui Tem Farmácia Popular”, mas o fundamento invocado — o princípio da individualização da pena — projeta o entendimento sobre todo o campo da responsabilização de particulares perante o controle externo.

 

O quadro normativo: débito e multa não se confundem

A Lei Orgânica do TCU prevê duas consequências patrimoniais distintas para a irregularidade que causa prejuízo ao erário. A primeira é a imputação de débito, de natureza reparatória, destinada a recompor o dano. A segunda é a multa, de natureza sancionatória — a do art. 57, proporcional ao valor do dano, e a do art. 58, independente da existência de prejuízo.

A distinção produz consequências dogmáticas precisas. O débito admite solidariedade: nos termos do art. 16, § 2º, da Lei nº 8.443/1992, o Tribunal fixa a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada, de qualquer modo concorreu para o dano. A lógica é de recomposição patrimonial, e a solidariedade serve à garantia do ressarcimento integral.

A multa, por ser sanção, submete-se aos princípios do direito administrativo sancionador. Entre eles, a pessoalidade e a individualização da pena (art. 5º, XLV e XLVI, da Constituição Federal), que exigem correspondência entre a sanção aplicada e a conduta efetivamente praticada pelo apenado. Não há, no direito sancionador, solidariedade punitiva: cada um responde na medida de sua participação.

 

O caso concreto e a questão posta

No âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil, na modalidade “Aqui Tem Farmácia Popular”, as regras próprias do programa estabelecem a responsabilidade solidária dos administradores com a empresa pelos prejuízos causados aos cofres públicos. A partir dessa premissa, sustentou-se que a multa poderia igualmente ser aplicada aos administradores, como decorrência automática da solidariedade e da posição que ocupavam na estrutura da empresa.

A questão jurídica era, portanto, saber se a solidariedade estabelecida para fins de ressarcimento se estende à sanção pecuniária.

 

O entendimento fixado

O Tribunal respondeu negativamente.

No âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), na modalidade “Aqui Tem Farmácia Popular”, embora os administradores sejam solidariamente responsáveis com a empresa por prejuízos provocados aos cofres públicos, em razão de regras próprias do programa, a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 depende da indicação de elementos que permitam o estabelecimento do nexo de causalidade entre as irregularidades verificadas e as condutas das pessoas físicas, não cabendo a aplicação da sanção unicamente em razão de sua posição gerencial ou administrativa, em observância ao princípio da individualização da pena.

A decisão preserva a solidariedade quanto ao débito — que decorre das regras do programa e da lógica reparatória — mas condiciona a multa à demonstração de que a pessoa física concorreu, por conduta própria, para a irregularidade apurada. A posição gerencial ou administrativa é dado relevante do contexto, mas não substitui a comprovação do vínculo entre o agente e o ilícito.

O fundamento é o princípio da individualização da pena. Aplicar multa a um administrador apenas porque figurava no contrato social ou ocupava função de direção equivale a punir por presunção — resultado incompatível com a natureza sancionatória da medida. A responsabilidade objetiva, admissível na esfera reparatória, não se transporta para a esfera punitiva.

 

As implicações práticas

Para os particulares que se relacionam com a Administração — contratados, credenciados, conveniados, entidades beneficiárias de transferências —, o acórdão consolida tese defensiva de aplicação ampla. Sócios e administradores de pessoa jurídica não podem ser multados pelo TCU pela simples titularidade do cargo: cabe à instrução processual apontar os elementos concretos que ligam a conduta individual à irregularidade.

A defesa técnica ganha, com isso, um roteiro claro: distinguir expressamente o pedido de exclusão da multa do pedido de afastamento do débito, que seguem regimes diversos e podem ter desfechos distintos; demonstrar a repartição efetiva de atribuições internas na empresa; e evidenciar a ausência de participação, ciência ou anuência do administrador em relação aos atos questionados.

Para os órgãos instrutores, o entendimento impõe maior rigor na individualização das condutas desde a fase de apuração. A citação genérica de todos os administradores, sem descrição da conduta imputada a cada um, tende a resultar no afastamento da sanção — com desperdício de esforço processual e risco de prescrição da pretensão punitiva.

Convém, porém, delimitar o alcance da decisão. Ela não confere imunidade a administradores nem enfraquece o dever de vigilância sobre a atuação da pessoa jurídica. O débito permanece solidário, e a demonstração do nexo de causalidade pode perfeitamente decorrer de conduta omissiva — a falha no dever de supervisão sobre operações que o administrador tinha condições e obrigação de controlar. O que o Tribunal recusou foi o automatismo, não a responsabilização.

Para os gestores públicos responsáveis por programas estruturados em credenciamento e reembolso — modelo cada vez mais frequente em políticas de saúde, assistência e educação —, o acórdão sugere a importância de desenhar mecanismos de controle capazes de identificar, desde a origem, quem autoriza e quem executa cada operação. A rastreabilidade das condutas individuais é o que viabiliza a responsabilização posterior.

 

 

Fonte:

Referência: Acórdão 3626/2026 – Primeira Câmara – TCU. Tomada de Contas Especial. Sessão de 14 de julho de 2026. Relator: Ministro Bruno Dantas.