O Plenário do TCU, em processo de representação cujo acórdão foi redigido pelo Ministro Vital do Rêgo, reconheceu que os sindicatos possuem legitimidade para representar ao Tribunal, no exercício da prerrogativa legal de colaborar com o Estado no estudo e na solução de problemas relacionados às suas áreas de atuação.

O entendimento tem alcance que ultrapassa o direito processual do controle externo. Em matéria de licitações e contratos, a representação é o principal instrumento de provocação do TCU contra editais restritivos, contratações diretas mal fundamentadas e execuções contratuais viciadas — e a definição de quem pode utilizá-lo molda, na prática, a arquitetura do controle.

 

O quadro normativo: quem pode provocar o controle externo

A Constituição Federal assegura, no art. 74, § 2º, que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. A denúncia, contudo, submete-se a rito próprio no Regimento Interno do Tribunal, com requisitos específicos de admissibilidade.

A representação segue lógica distinta. Trata-se de instrumento dirigido a legitimados qualificados, enumerados no art. 237 do Regimento Interno — entre eles o Ministério Público da União, os órgãos de controle interno e as unidades técnicas do próprio Tribunal. O inciso VII do dispositivo funciona como cláusula de abertura, estendendo a legitimidade a outros órgãos, entidades ou pessoas que detenham essa prerrogativa por força de lei específica.

Foi por essa porta que os sindicatos ingressaram. O art. 3º do Decreto-Lei nº 1.402/1939 — cuja substância é reproduzida no art. 513 da CLT — arrola entre as prerrogativas das entidades sindicais a de colaborar com o Estado, como órgãos técnicos e consultivos, no estudo e na solução dos problemas que se relacionam com a respectiva categoria.

Vale registrar que, sob a Lei nº 8.666/1993, o art. 113, § 1º, previa expressamente o direito de qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica de representar aos tribunais de contas contra irregularidades na aplicação daquela lei. No âmbito do TCU, porém, a delimitação do rol de legitimados à representação sempre se operou a partir do seu Regimento Interno e da legislação específica invocada — o que confere ao acórdão relevância estrutural.

 

A questão jurídica posta

A controvérsia consistia em saber se a prerrogativa genérica de colaboração com o Estado, prevista na legislação sindical de 1939, é suficiente para configurar a “lei específica” a que se refere o inciso VII do art. 237 do Regimento Interno.

A leitura restritiva sustentaria que a colaboração como órgão técnico e consultivo não se confunde com legitimidade processual para provocar o controle externo, e que a via adequada para os sindicatos seria a denúncia, expressamente prevista na Constituição. A leitura acolhida pelo Tribunal foi outra.

 

O entendimento fixado

Os sindicatos possuem legitimidade para representar ao TCU no exercício da prerrogativa de colaborar com o Estado e com órgãos técnicos e consultivos no estudo e na solução de problemas relacionados às suas áreas de atuação (art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU c/c art. 3º do Decreto-Lei 1.402/1939).

A conclusão adota leitura funcional da prerrogativa sindical. Se a lei atribui às entidades sindicais o papel de colaborar com o Estado no estudo e na solução de problemas de sua área de atuação, o encaminhamento de irregularidades ao órgão de controle externo é exercício típico — e não desvio — dessa função.

Há um segundo aspecto, de ordem prática. O sindicato representa interesse coletivo da categoria, e não posição individual. Ao admitir sua legitimidade, o Tribunal reconhece que a provocação do controle não depende de lesão individualizada a um licitante específico: basta o interesse setorial legítimo na regularidade das contratações que afetam a categoria.

 

As implicações práticas

Para as entidades sindicais patronais — sindicatos da construção civil, de empresas de tecnologia da informação, de serviços terceirizados, de transporte ou do setor de saúde —, o acórdão abre canal institucional relevante. Editais com exigências restritivas de habilitação, especificações direcionadas, prorrogações contratuais irregulares e contratações diretas mal fundamentadas podem ser levados ao TCU pela entidade de classe.

O ganho não é apenas processual. Em contratações de grande porte, o licitante individual costuma hesitar em impugnar formalmente o comportamento de um órgão com o qual mantém ou pretende manter relação contratual. A atuação por meio do sindicato desloca a exposição do agente econômico individual para a entidade representativa, reduzindo o custo reputacional da provocação do controle.

É importante, porém, não confundir legitimidade com admissibilidade. O reconhecimento da legitimidade ativa não assegura o conhecimento da representação: permanecem exigíveis os requisitos de admissibilidade — matéria de competência do Tribunal, responsável sujeito à sua jurisdição, redação clara e objetiva, indícios concretos da irregularidade apontada e atendimento aos critérios de risco, materialidade e relevância. Representações genéricas ou desacompanhadas de elementos de prova continuam sujeitas ao arquivamento liminar.

Para os órgãos e entidades da Administração, o entendimento sinaliza ampliação do espectro de controle sobre suas contratações. Uma representação subscrita por sindicato setorial costuma vir acompanhada de conhecimento técnico do mercado que dificilmente estaria disponível em manifestação individual — o que tende a torná-la mais consistente e, portanto, mais eficaz.

Para a advocacia, abre-se frente de atuação junto a entidades de classe, com a possibilidade de estruturar representações setoriais fundamentadas em levantamentos de mercado, análises de composição de custos e comparativos entre editais de contratações equivalentes.

 

 

Fonte:

Referência: Acórdão 1869/2026 – Plenário – TCU. Representação. Sessão de 15 de julho de 2026. Redator: Ministro Vital do Rêgo.