A Primeira Câmara do TCU, ao julgar tomada de contas especial relatada pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman, fixou entendimento que reorganiza a distribuição de responsabilidades na execução de contratos de obras públicas: o débito decorrente do pagamento de serviços executados com falhas construtivas deve recair sobre o fiscal da obra e sobre a empresa contratada, sendo indevida a responsabilização do gestor que autoriza os pagamentos quando as irregularidades são de difícil constatação por quem não detém conhecimentos técnicos específicos.

A decisão interessa às três figuras que compõem a cadeia de execução contratual — fiscal, ordenador de despesa e contratada — e oferece critério de imputação que se afasta da lógica puramente formal do “quem assinou, responde”.

 

A cadeia de atestação nos contratos de obras públicas

A execução de um contrato de obra pública percorre uma sequência de atos praticados por agentes com atribuições e competências distintas. A empresa contratada executa o objeto e responde pela conformidade dos serviços com o projeto e com as especificações técnicas. O fiscal do contrato — representante da Administração especialmente designado para acompanhar a execução (art. 117 da Lei nº 14.133/2021, na linha do que já dispunha o art. 67 da Lei nº 8.666/1993) — mede, verifica e atesta os serviços prestados. Por fim, o ordenador de despesa autoriza o pagamento, a partir da liquidação da despesa (arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964), que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor com base nos títulos e documentos comprobatórios.

A distinção não é meramente burocrática. Cada elo opera com informações e competências técnicas próprias. O fiscal é, por definição legal, o agente designado justamente por deter — ou por dever deter — a capacidade de verificar se o executado corresponde ao contratado. O ordenador de despesa, por sua vez, atua sobre a documentação que lhe é apresentada, e não sobre a obra.

Esse dado é decisivo à luz do art. 28 do Decreto-lei nº 4.657/1942 (LINDB), que condiciona a responsabilização pessoal do agente público à demonstração de dolo ou erro grosseiro — este último caracterizado, nos termos do art. 12, § 1º, do Decreto nº 9.830/2019, como o erro manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave.

 

O caso concreto e a questão jurídica posta

A tomada de contas especial apurou pagamentos realizados por serviços de engenharia executados com falhas construtivas e de baixa qualidade, em desacordo com as especificações e com os projetos aprovados. Configurado o dano, a questão que se colocou não foi a existência do prejuízo, mas a sua imputação: entre a empresa que executou os serviços defeituosos, o fiscal que os atestou e o gestor que autorizou os pagamentos, quem deve responder pelo débito?

A resposta poderia seguir o caminho mais simples — a responsabilização solidária de todos os elos da cadeia, tese frequente em processos dessa natureza. O Tribunal, contudo, optou por critério substantivo, ancorado na efetiva possibilidade de cada agente perceber a irregularidade.

 

O entendimento fixado

O TCU concentrou a responsabilidade nos dois agentes que tinham condições reais de identificar o vício: o fiscal, por dever de ofício e qualificação técnica, e a contratada, por ter executado o serviço defeituoso e se beneficiado do pagamento.

A responsabilidade pelo débito por pagamentos de serviços com falhas construtivas, de baixa qualidade, em desacordo com as especificações e os projetos aprovados, deve recair sobre o fiscal da obra, que, como técnico especializado, tem o dever de acompanhar e atestar sua execução, e sobre a empresa contratada, beneficiária dos pagamentos irregulares, sendo indevida a responsabilização do gestor que autoriza os pagamentos quando as irregularidades são de difícil constatação por quem não tem conhecimentos técnicos específicos.

Dois fundamentos sustentam a conclusão. O primeiro é o dever técnico de acompanhamento atribuído ao fiscal: a designação para a função pressupõe capacidade de aferir a conformidade da execução, e o atestado que ele firma é o ato que, materialmente, viabiliza o pagamento indevido. O segundo é o proveito econômico da contratada, que recebeu por serviços não entregues nas condições pactuadas — hipótese em que a devolução decorre da própria vedação ao enriquecimento sem causa.

A contrapartida é o afastamento do gestor. Não porque o ordenador de despesa esteja imune, mas porque a irregularidade, no caso, exigia conhecimento técnico especializado para ser detectada — o que descaracteriza a culpa grave exigida pelo art. 28 da LINDB.

 

As implicações práticas

Para os fiscais de contrato, o acórdão confirma o que a jurisprudência do Tribunal vem sinalizando há anos: a função é o ponto de maior exposição pessoal na execução contratual. A designação não é encargo simbólico, e o atestado de medição não é ato de mera conferência documental. Recomendam-se o registro sistemático das ocorrências, a recusa fundamentada do atesto diante de dúvida sobre a conformidade e, sempre que o objeto extrapolar a qualificação do agente, a requisição de apoio técnico especializado — providência admitida pela Lei nº 14.133/2021, que autoriza a contratação de terceiros para assistir o fiscal.

Para gestores e ordenadores de despesa, o entendimento oferece tese defensiva relevante, mas não um salvo-conduto. O afastamento da responsabilidade está condicionado à dificuldade de constatação da irregularidade por quem não tem conhecimento técnico. Quando o vício for evidente — serviço não executado, pagamento sem medição correspondente, ausência de documentação de suporte, divergência ostensiva entre o contratado e o entregue —, a autorização do pagamento continuará a atrair responsabilidade. O critério é a opacidade técnica da falha, não a posição hierárquica do agente.

Para as empresas contratadas, a responsabilidade pela qualidade da execução é autônoma e não se dilui na eventual falha da fiscalização. A omissão do fiscal não convalida o serviço defeituoso nem transfere à Administração o ônus do vício: a contratada responde pelos danos e pela devolução dos valores recebidos indevidamente.

Para a advocacia, a defesa em tomadas de contas especiais envolvendo obras deve investir na demonstração concreta do grau de dificuldade técnica da constatação da falha — com laudos, pareceres e a documentação que efetivamente chegou às mãos de cada agente. O deslocamento do debate da esfera formal para a esfera material da percepção da irregularidade é o eixo atual da discussão sobre imputação.

 

 

Fonte

Referência: Acórdão 3631/2026 – Primeira Câmara – TCU. Tomada de Contas Especial. Sessão de 14 de julho de 2026. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman.