Ao julgar representação sobre licitação de grande porte da Caixa Econômica Federal, o Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Antonio Anastasia, fixou entendimento relevante sobre os limites da qualificação técnica. É irregular restringir, quando não tecnicamente justificado, os possíveis emissores de atestados de capacidade técnica a determinados segmentos econômicos, por afronta aos princípios da impessoalidade e da competitividade. A aptidão do licitante deve ser aferida pela experiência que ele efetivamente comprova, não pelo ramo de atuação de quem assinou o atestado.

 

O quadro normativo

A qualificação técnica é o ponto em que o edital mais facilmente escorrega da seleção para a seleção prévia. Por isso o art. 37, XXI, da Constituição admite apenas as exigências “indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

Na Lei das Estatais, que regia o certame examinado, o art. 58, inciso II, da Lei 13.303/2016 confina a qualificação técnica às “parcelas do objeto técnica ou economicamente relevantes, de acordo com parâmetros estabelecidos de forma expressa no instrumento convocatório”. E o art. 31 impõe às licitações das estatais, entre outros, os princípios da impessoalidade e da obtenção de competitividade, que foram exatamente os dois vetores invocados pelo Tribunal.

O regime geral segue a mesma direção. O art. 67 da Lei 14.133/2021 lista taxativamente a documentação de qualificação técnico-profissional e técnico-operacional e, no § 2º, veda expressamente “limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados”. A lei nova, portanto, já proibiu duas formas clássicas de estreitamento do universo de atestados aceitáveis (quando foram emitidos e onde a experiência foi prestada). O caso julgado avança sobre uma terceira, não escrita: quem pode emiti-los.

 

O caso concreto

A Licitação Caixa 341/2025, orçada em R$ 268.483.465,92, destinava-se ao registro de preços para fornecimento de solução de Network Packet Broker (NPB), abrangendo equipamentos, licenças, instalação, suporte e transferência de conhecimento. O certame foi conduzido sob a Lei 13.303/2016 e o Regulamento de Licitações e Contratos da Caixa (RLCC).

A empresa que ofertou o menor preço (R$ 246.000.000,00) foi desclassificada por qualificação técnica e apresentou representação com pedido de cautelar ao TCU, alegando deficiência de planejamento e de pesquisa de preços, direcionamento pelo acúmulo de especificações técnicas, exigência indevida de homologação pela Anatel e restrição desproporcional dos emissores dos atestados. Com a desclassificação, a proposta seguinte foi aceita por cerca de R$ 267.770.000,00, valor próximo ao teto estimado.

O ponto que interessa está no subitem 8.5.1.1 do edital, que limitava os emissores dos atestados de capacidade técnica a segmentos econômicos previamente relacionados. A questão jurídica era saber se a Administração pode presumir, a partir do setor de atuação do emissor, a complexidade do ambiente em que a experiência foi adquirida.

 

O entendimento fixado

O Tribunal respondeu que não. O enunciado extraído da deliberação é direto:

“É irregular restringir, quando não tecnicamente justificado, os possíveis emissores de atestados de capacidade técnica a determinados segmentos econômicos, por afronta aos princípios da impessoalidade e da competitividade, pois a qualificação operacional da licitante deve ser aferida por parâmetros objetivos relacionados à sua experiência pregressa e à complexidade do objeto da licitação, e não pela natureza jurídica ou pelo ramo de atuação do emissor do atestado.”

O voto condutor é preciso ao separar o que é exigência técnica do que é presunção setorial: a restrição “careceu de fundamentação técnica hábil”, pois a qualificação operacional “deve ser aferida por critérios objetivos da experiência pregressa e da complexidade do ambiente computacional, prescindindo da natureza jurídica ou do segmento de atuação do emissor do documento”.

Vale registrar o argumento que expõe a fragilidade lógica do recorte setorial, desenvolvido no parecer do Ministério Público de Contas e acolhido pelo relator: a restrição excluiria empresas privadas inseridas em ambientes de elevadíssima complexidade tecnológica e, ao mesmo tempo, admitiria entidades dos setores listados sem que estas necessariamente apresentassem condições operacionais equivalentes. O filtro erra nos dois sentidos, e é essa dupla imprecisão que o torna incompatível com a impessoalidade.

Merece nota o contraponto: no mesmo julgamento, o Tribunal considerou legítima a exigência de comprovação de fornecimento anterior de solução NPB com capacidade mínima de 150 Gbps, por ser quantitativo proporcional à dimensão do objeto. Não se trata, portanto, de esvaziar a qualificação técnica, e sim de exigir que ela se ancore em parâmetros mensuráveis do objeto, e não em rótulos sobre terceiros.

 

As implicações práticas

Para o gestor público, o teste é o da motivação: se o edital pretende limitar os emissores dos atestados, os autos precisam demonstrar tecnicamente por que a experiência adquirida fora daqueles setores é inservível para o objeto. Convém observar que o Tribunal apontou dois defeitos cumulativos no subitem 8.5.1.1: a ausência de motivação técnica suficiente e a falta de especificação dos critérios utilizados. Mesmo uma restrição eventualmente defensável no mérito tende a ruir se o edital não explicitar o critério que a orienta.

Há também um caminho mais seguro do que o recorte por setor. Quando o que preocupa a Administração é a robustez do ambiente em que a solução operou, o requisito pode ser escrito diretamente em termos de ambiente (volume de tráfego, criticidade, disponibilidade, escala), que são atributos verificáveis. Foi o que sustentou a exigência de 150 Gbps.

Para o licitante, o acórdão oferece munição para impugnação de edital, e o momento de usá-la é antes da abertura das propostas. Aqui está a lição mais dura do caso: a irregularidade foi reconhecida, mas a licitação não foi anulada. A desclassificação da representante não decorreu do segmento econômico dos emissores, e sim do conteúdo da experiência comprovada, avaliado sob outros subitens do edital. Como a cláusula viciada não foi a causa da exclusão, faltou-lhe interesse prático no resultado, e o Tribunal limitou-se a dar ciência à estatal para prevenir ocorrências semelhantes.

Para o advogado, fica a diretriz processual: identificar cedo qual cláusula efetivamente produziu o prejuízo do cliente. Impugnar a cláusula ilegal que não o atingiu tende a render um precedente para o mercado e nenhum proveito para o representante.

 

 

Acórdão 2215/2026-Plenário, rel. Min. Antonio Anastasia, sessão de 19/8/2026 (TC 024.308/2025-0).