O Plenário do Tribunal de Contas da União, em representação relatada pelo Ministro Jorge Oliveira, considerou irregular desclassificar proposta apenas por prever menos trabalhadores do que o estimado no termo de referência. 

Para o Tribunal, o quantitativo de mão de obra estimado pela Administração tem, em regra, caráter referencial, e o que se avalia é a produtividade, a metodologia e a exequibilidade da solução ofertada. Aceita a proposta, o risco de erro no dimensionamento fica com a contratada.

 

O quadro normativo

A IN Seges/MPDG 5/2017, aplicável às contratações da Lei 14.133/2021 no que couber (art. 1º da IN Seges/ME 98/2022), adota um dimensionamento orientado para resultados. O item 2.1, alínea “a”, do seu Anexo VII-B veda a fixação, no ato convocatório, do quantitativo de mão de obra a ser utilizado, e os itens 6.2 e 7.3 do Anexo VII-A admitem produtividade diferente da adotada pela Administração, desde que preservados o objeto e a exequibilidade.

A Lei 14.133/2021 fornece o instrumento para examinar propostas que se afastam da estimativa oficial: o art. 59, § 2º, autoriza diligências para aferir a exequibilidade ou a exigência de que o licitante a demonstre. Na execução, o art. 63 da IN Seges/MPDG 5/2017 atribui à contratada o ônus de eventual equívoco no dimensionamento de sua proposta.

 

O caso concreto

O pregão eletrônico, com valor anual estimado em R$ 1,17 milhão, tinha por objeto serviços continuados de limpeza e conservação com dedicação exclusiva de mão de obra. A primeira colocada entre 53 licitantes, com R$ 925,4 mil, foi desclassificada por prever 7 serventes e 4 capineiros, quando o termo de referência indicava 10 e 6, respectivamente.

A licitante alegou que seus números seguiam a memória de cálculo anexa ao próprio edital, que trabalhava com faixas de 6,3 a 9,3 serventes e de 4 a 6 capineiros. O órgão sustentou que a equipe do termo de referência era obrigatória, como teria divulgado durante o certame, e amparada no estudo técnico preliminar, com ajustes a particularidades como a dispersão das instalações e as restrições de horário.

Depois da desclassificação, o certame passou por outra proposta, também afastada, e chegou a uma oferta de R$ 1,061 milhão, cerca de R$ 136 mil acima da proposta desclassificada.

 

O entendimento fixado

O voto reafirma que, nos serviços terceirizados, a estimativa de efetivo serve à formação do orçamento e à avaliação das propostas, mas tem caráter referencial, porque “o objeto contratado é a prestação do serviço, e não o simples fornecimento de determinada quantidade de empregados”.

O relator ressalvou que, na dedicação exclusiva, “há interesse concreto na disponibilidade dos empregados”, de modo que a Administração deve verificar se a redução é compatível com as necessidades operacionais. No caso, a proposta pressupunha produtividade 43% maior para os serventes e 50% maior para os capineiros, diferença que exigia exame específico. As particularidades operacionais invocadas pelo órgão podem justificar uma estimativa conservadora no orçamento. Ainda assim, o licitante pode propor metodologia mais produtiva e demonstrar que executa integralmente o objeto com menos trabalhadores.

A falha esteve, assim, em rejeitar a proposta sem demonstrar sua incompatibilidade com os níveis de serviço exigidos. Havendo dúvida tecnicamente fundada, cabe a diligência do art. 59, § 2º, que pode incluir a exigência de uma “matriz de capacidade operacional” com a distribuição dos empregados por áreas e horários, os equipamentos e a cobertura de ausências. Nas palavras do relator, “o ponto decisivo não é, portanto, saber se a empresa ofertou 7 ou 10 serventes, mas se a combinação entre pessoal, equipamentos, metodologia e custos permite executar integralmente o objeto”.

O entendimento segue os Acórdãos 328/2023 e 689/2024, ambos do Plenário, que já admitiam produtividade distinta da adotada pela Administração. A contrapartida está na execução: a contratada fica vinculada à solução ofertada (art. 115 da Lei 14.133/2021) e, se forem necessários 9 ou 10 empregados, “o ônus de corrigir o subdimensionamento imputável à contratada deverá, em princípio, ser por ela suportado”.

Em licitações para contratação de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, é irregular a desclassificação de proposta apenas por prever quantitativo de trabalhadores inferior ao estimado no instrumento convocatório, pois tal quantitativo possui, em regra, caráter referencial. Nessa hipótese, devem ser avaliadas a produtividade, a metodologia operacional e a exequibilidade da solução ofertada, a fim de verificar sua aptidão para a execução integral do objeto, preservados os padrões de desempenho exigidos. Caso a proposta seja aceita, a contratada vincula-se aos termos ofertados e assume o ônus de eventual erro no dimensionamento dos recursos necessários à execução contratual (arts. 59, § 2º, e 115 da Lei 14.133/2021; arts. 62 e 63 e subitem 7.5 do Anexo VII-A da IN Seges/MPDG 5/2017).

          Informativo de Licitações e Contratos do TCU nº 535/2026.

O Plenário determinou, por unanimidade, o retorno do certame à fase de julgamento em 15 dias, para reexame da proposta sem que o menor efetivo constitua, isoladamente, fundamento de rejeição. Deu ainda ciência de que aceitar a proposta seguinte, que atribuía custo zero a equipamentos indispensáveis, sem exigir justificativas, caracterizou falha na aferição de exequibilidade (arts. 11, III, e 59, § 2º, da Lei 14.133/2021).

 

Implicações práticas

Para gestores e agentes de contratação, a estimativa de efetivo segue necessária e pode ser conservadora. Diante de oferta com equipe menor, porém, a desclassificação depende de demonstrar que a solução não atende aos níveis de serviço, de preferência após diligência. O mesmo rigor vale para aceitar propostas com custo zero em itens indispensáveis. Convém ainda alinhar, na fase preparatória, o termo de referência e a memória de cálculo, cuja divergência alimentou a controvérsia.

Para licitantes, o precedente respalda propostas com equipe mais enxuta, desde que acompanhadas de metodologia demonstrável, nos moldes da matriz de capacidade operacional mencionada no voto. Quem aposta em produtividade maior arca com o reforço da equipe, sem repasse à Administração, se a estimativa falhar. Contra desclassificação fundada só no número de trabalhadores, o acórdão sustenta recurso administrativo ou representação ao TCU, sobretudo se instruídos com demonstração técnica de exequibilidade.

 

Fontes:

Acórdão 2271/2026-Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 25/8/2026.