STF suspende por 90 dias a eficácia sancionatória da NR-1 sobre riscos psicossociais e determina tentativa de conciliação
Em decisão cautelar na ADPF nº 1.316, o ministro André Mendonça suspendeu, por noventa dias, o uso de cinco dispositivos da NR-1 como fundamento de autuações e multas relativas a fatores de risco psicossociais, e encaminhou o caso à conciliação no STF para que a norma alcance a densidade exigida pela segurança jurídica.
Em 25 de junho de 2026, o ministro André Mendonça, relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 1.316, deferiu parcialmente medida cautelar para suspender, por 90 dias, a eficácia sancionadora de cinco itens da Norma Regulamentadora nº 1 (NR-1) que tratam dos fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho. A decisão foi tomada ad referendum do Plenário e será submetida a referendo em sessão virtual.
A suspensão é específica. Ela alcança os itens 1.5.3.1.4, 1.5.3.2.1, 1.5.4.4.2.1, 1.5.4.4.2.2 e 1.5.4.4.5.3 da NR-1, na redação dada pela Portaria MTE nº 1.419, de 2024, apenas na parte em que sirvam de fundamento para autuações, multas, notificações punitivas ou outras medidas coercitivas. No mesmo ato, o relator encaminhou o processo ao Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL) do STF, para que requerente e órgãos de governo tentem, no prazo fixado, adequar a redação desses dispositivos a um padrão suficiente de objetividade e densidade normativa.
A norma em discussão e o que levou a entidade ao STF
A NR-1 fixa as diretrizes gerais de segurança e saúde no trabalho e se aplica a empregadores públicos e privados, urbanos e rurais, com empregados regidos pela CLT. A Portaria MTE nº 1.419, de 2024, alterou o seu item 1.5 para incluir os fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho no gerenciamento de riscos ocupacionais (GRO), ao lado dos riscos físicos, químicos, biológicos e ergonômicos. A Portaria MTE nº 765, de 2025, marcou o início da vigência desse item para 26 de maio de 2026.
A Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (CONFENEN) ajuizou a ADPF sustentando que a nova redação não possui densidade normativa suficiente. Em síntese, a entidade afirma que a norma criou uma obrigação nacional de gerir, documentar e decidir sobre riscos psicossociais sem definir, de forma clara e objetiva, quais critérios o empregador deve observar, de modo que os dispositivos não poderiam sustentar autuações, multas ou outras medidas coercitivas. A petição aponta ofensa a princípios como legalidade, devido processo legal, segurança jurídica, proteção de dados pessoais, livre iniciativa e proporcionalidade.
Entre as falhas estruturais alegadas, a entidade indica o conceito de risco psicossocial pouco fechado no texto vinculante, a remissão aberta à NR-17 sem delimitar a fronteira entre a Avaliação Ergonômica Preliminar (AEP) e a Análise Ergonômica do Trabalho (AET), a delegação ao empregador da escolha da metodologia sem critério prévio de suficiência e a tentativa de completar a norma por meio de materiais oficialmente não vinculantes. A arguição também impugnou a Portaria nº 765/2025, uma notícia institucional do Ministério do Trabalho e Emprego e os documentos de orientação editados para a aplicação da norma.
Os argumentos do governo e da AGU
A Presidência da República defendeu o indeferimento da cautelar e a improcedência do pedido. Argumentou que impor uma metodologia única não atenderia à razoabilidade, à proporcionalidade e à efetividade da norma, e que a não definição de ferramentas de avaliação seria uma opção regulatória deliberada, alinhada a modelos internacionais e à diversidade dos ambientes de trabalho. Sustentou, ainda, que a NR-1 não exige acervo clínico individualizado e que a avaliação recai sobre as condições e a organização do trabalho, não sobre sintomas ou diagnósticos individuais. Quanto ao risco da demora, apontou periculum in mora inverso: paralisar a norma poderia retardar medidas preventivas voltadas a ambientes de trabalho mais seguros.
A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência. Em preliminar, sustentou a ilegitimidade ativa da entidade autora, por ausência de pertinência temática, e o não atendimento ao requisito da subsidiariedade. No mérito, defendeu que as normas se inserem na política pública de segurança e saúde no trabalho, com ampla fundamentação técnica, sistema preventivo composto sobretudo por deveres de diligência, com flexibilidade metodológica e documentação como mecanismo de transparência e controle.
Por que o relator concedeu a liminar
O relator afastou as preliminares. Reconheceu a legitimidade ativa da CONFENEN, registrando que entidades de classe podem provocar o controle abstrato de normas cujo âmbito de incidência extrapole a categoria representada, sobretudo quando o vício apontado é idêntico para todos os destinatários. Também considerou preenchidos, em exame preliminar, os requisitos da subsidiariedade e da ofensa direta à Constituição.
No exame da cautelar, reconheceu o fumus boni iuris. O núcleo do raciocínio está na distinção entre norma de orientação e norma de sanção: conceitos abertos e subjetivos podem servir como standard de conduta, mas, quando funcionam como critério para punir, sem clareza sobre as condutas esperadas e as sanções aplicáveis, chocam-se com os princípios da legalidade, da taxatividade, do devido processo legal e, sobretudo, da segurança jurídica. A decisão observou que, embora a Consolidação das Leis do Trabalho atribua ao Ministério do Trabalho e Emprego competência para editar normas de segurança e medicina do trabalho (artigos 155 e 200), essa competência deve respeitar os limites da lei e da Constituição, e citou precedente do próprio tribunal (ADI nº 7.031/DF), no sentido de que a Administração não pode criar ou aplicar sanções sem previsão legal.
Na prática, o relator entendeu que a inclusão dos riscos psicossociais não veio acompanhada de definição suficiente: faltam critérios objetivos sobre o que são esses riscos, sobre a metodologia de prevenção e sobre quando as medidas e os dados recolhidos serão considerados insuficientes para autuação. A mesma dúvida atinge a remissão à NR-17, que não esclarece, em matéria psicossocial, a fronteira entre a AEP e a AET. O periculum in mora foi reconhecido na proximidade da entrada em vigor da norma, em 26 de maio de 2026, reforçado pelo fato de a própria prorrogação anterior já indicar a necessidade de amadurecimento regulatório.
A aposta na conciliação: o que o STF determinou
O traço mais marcante da decisão é a opção por uma solução dialógica. Em vez de decidir desde logo sobre a constitucionalidade dos dispositivos, o relator deslocou o foco para o plano da eficácia e condicionou a suspensão a uma tentativa de conciliação. O processo foi encaminhado ao NUSOL, com prazo inicial de 90 dias, para que requerente e demais interessados construam, de forma consensual, uma redação dotada de objetividade e densidade suficientes para uma eventual aplicação coercitiva, sem reduzir o nível de proteção que a norma busca assegurar.
A decisão é expressa quanto ao objetivo duplo: suprir a baixa densidade dos dispositivos, conferindo-lhes certeza e objetividade, e preservar a finalidade de reduzir o adoecimento decorrente de fatores psicossociais. Encerrado o prazo, o processo retornará à relatoria para nova apreciação, e a medida será submetida ao referendo do Plenário.
O que continua valendo durante a suspensão
A própria decisão delimita o alcance da suspensão. Durante o período de noventa dias:
- a nova redação do item 1.5 da NR-1 permanece válida como standard a ser observado pelos empregadores; o que fica afastado é apenas o seu uso como fundamento de punição;
- a União segue podendo fiscalizar, expedir recomendações e adotar medidas de caráter informativo e de orientação, atestando a suficiência ou não das condutas;
- a suspensão não impede autuações e sanções fundadas em outras normas que igualmente protejam a saúde mental do trabalhador;
- ficam suspensos os efeitos de eventuais sanções já aplicadas com base nesses dispositivos, no que se refere a fatores de risco psicossociais.
O relator ainda determinou que o Ministério do Trabalho e Emprego preste esclarecimentos sobre os procedimentos de fiscalização das NR-1 e NR-17, incluindo a metodologia e os critérios para identificar desconformidades, lavrar autos de infração e dosar as sanções.
A decisão busca um equilíbrio. De um lado, reconhece a importância da Portaria MTE nº 1.419, de 2024, como instrumento de prevenção, fruto de construção tripartite entre Estado, empregadores e trabalhadores. De outro, condiciona a sua força sancionatória ao atendimento da segurança jurídica, exigindo que o empregador saiba, de modo prévio e objetivo, quais condutas podem levar à punição. O desfecho dependerá da conciliação no NUSOL e do referendo do Plenário; até lá, a obrigação de gerir riscos psicossociais permanece, sem a possibilidade de multa ou autuação com base nos dispositivos suspensos.
Fontes
STF suspende sanções da NR-1 e abre conciliação sobre regras de riscos psicossociais no trabalho (Notícias STF, 25 jun. 2026).
Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 1.316 MC/DF. Relator: Min. André Mendonça. Decisão de 25 de junho de 2026.
Read MoreHoje em dia, a intervenção de amicus curiae nas arguições de descumprimento de preceito fundamental já está consolidada. Entretanto, há uma barreira ainda não transposta, de forma definitiva, pelo Supremo Tribunal Federal: a abertura da ADPF para a intervenção de particulares.
Eduardo de Carvalho Rêgo[1]
1. Introdução
Desde que o Supremo Tribunal Federal consagrou a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) como uma ação residual do controle concentrado de constitucionalidade, admitindo-a, por exemplo, nas hipóteses de descabimento de ação direta de inconstitucionalidade e de ação declaratória de constitucionalidade, operou-se uma verdadeira popularização do instituto, convertido atualmente em relevante instrumento de impugnação de atos públicos conflitantes com a Constituição Federal.
Tal popularização, como era de se esperar, provocou o interesse de diversos atores políticos que, embora não arrolados no rol de legitimados para a propositura da ação (art. 103, CF), viram-se instigados a participar de tais processos, apresentando petições e realizando sustentações orais, na condição de amicus curiae (no plural, amici curiae) – figura jurídica costumeiramente tratada como uma verdadeira amiga da corte, na medida em que atua visando não apenas resguardar os seus interesses próprios, mas, também, visando fornecer subsídios que contribuam para o julgamento final das relevantes causas decididas pelo Supremo Tribunal Federal.
Foi assim, v.g., na ADPF 54, uma das mais relevantes ações do controle concentrado já julgadas pelo Supremo Tribunal Federal, cujo objeto era a discussão sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da criminalização do aborto de fetos anencéfalos, tendo em vista os direitos fundamentais conferidos à mulher pela Constituição Federal de 1988, na qual órgãos dos mais diversos matizes (científicos, acadêmicos, religiosos, etc.) pleitearam o ingresso na ação na condição de amicus curiae.
Diante desse cenário, é possível afirmar que, hoje em dia, a intervenção de amicus curiae nas arguições de descumprimento de preceito fundamental já está consolidada. Entretanto, há uma barreira ainda não transposta, de forma definitiva, pelo Supremo Tribunal Federal: a abertura da ADPF para a intervenção de particulares.
Conforme se verá ao longo deste breve texto, embora não haja qualquer empecilho na Lei da ADPF (Lei Federal nº 9.882/1999) no sentido de se admitir a manifestação de particulares no processo, o STF vem aplicando, por analogia, o art. 7º, § 2º, da Lei da ADIn (Lei Federal nº 9.868/1999), somente admitindo a participação de “órgãos ou entidades” nas ações do controle concentrado.
O que se pretende argumentar, no presente artigo, é que, com a edição do Novo Código de Processo Civil (Lei Federal nº 13.105/2015), não há mais razão para que o Supremo aplique subsidiariamente a Lei da ADIn em matéria de intervenção de amicus curiae nas arguições de descumprimento de preceito fundamental. Havendo norma processual mais recente e menos restritiva, é ela que deve ser doravante aplicada. Até porque, como se sabe, o Novo Código de Processo Civil foi editado com o objetivo de ser aplicado em todos os processos judiciais em trâmite no Brasil, ainda que de forma subsidiária.
2. Tratamento legal e jurisprudencial da matéria
A Lei Federal nº 9.882/1999, que “Dispõe sobre o processo e julgamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do § 1º do art. 102 da Constituição Federal”, não contemplou expressamente a possibilidade de intervenção de terceiros no processamento das ações por ela regidas.
Não obstante, diante do caráter objetivo desse tipo de ação, o Supremo Tribunal Federal jamais negou a possibilidade de admissão de amicus curiae nas arguições de descumprimento de preceito fundamental. Veja-se o comentário do Ministro Gilmar Mendes em obra acadêmica sobre o tema:
Independentemente das cautelas que hão de ser tomadas para não inviabilizar o processo, deve-se anotar que tudo recomenda que, tal como a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade, a arguição de descumprimento de preceito fundamental assuma, igualmente, uma feição pluralista, com ampla participação de amicus curiae.[2]
De fato, uma vez que pertence ao rol de ações do chamado controle concentrado de constitucionalidade, tal como a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade, não há nenhuma justificativa para que não se aceite, também na arguição de descumprimento de preceito fundamental, a participação de amicus curiae. Mais ainda: por ser a mais abrangente de todas as ações dessa natureza, tudo recomendaria que a intervenção de amicus curiae nas ADPF’s fosse, inclusive, mais intensa do que nas demais ações do controle concentrado de constitucionalidade.
Assim é que, tendo em vista as premissas acima mencionadas, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se consolidou no sentido de aplicar às arguições de descumprimento de preceito fundamental, por analogia, o art. 7º, § 2º, da Lei Federal nº 9.868/1999, que “Dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal”. In verbis:
Art. 7º Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade.
[…]
§ 2º O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades.
Em recentes decisões monocráticas, membros do Supremo Tribunal Federal admitiram a intervenção de amicus curiae na ADPF 529 (Ministro Gilmar Mendes), na ADPF 548 (Ministra Cármen Lúcia) e nas ADPF’s 514 e 530 (Ministro Edson Fachin).
Anteriormente, na ADPF 187, a importância da intervenção de amicus curiae foi reconhecida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, em voto da lavra do Ministro Relator Celso de Mello:
‘AMICUS CURIAE’ – (…) – PLURALIZAÇÃO DO DEBATE CONSTITUCIONAL E A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO EXERCÍCIO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – (…) – DISCUSSÃO SOBRE A (DESEJÁVEL) AMPLIAÇÃO DOS PODERES PROCESSUAIS DO ‘AMICUS CURIAE’ – NECESSIDADE DE VALORIZAR-SE, SOB PERSPECTIVA EMINENTEMENTE PLURALÍSTICA, O SENTIDO DEMOCRÁTICO E LEGITIMADOR DA PARTICIPAÇÃO FORMAL DO ‘AMICUS CURIAE’ NOS PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA.[3]
Como já mencionado anteriormente, nas arguições de descumprimento de preceito fundamental, a intervenção de amicus curiae é ainda mais recomendável e necessária do que nas outras ações do controle concentrado, como a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade. Veja-se o magistério de Isabel da Cunha Bisch:
Observe-se, contudo, que o STF aponta ser necessária a distinção do instituto, quando se tratar de ADIN e de ADC, e quando se tratar de ADPF. Nas primeiras ações, há a previsão de participação de órgãos ou entidades. Por conseguinte, não poderão intervir voluntariamente pessoas físicas (cientistas, experts, advogados, professores, etc.) a não ser que haja requisição do juiz para sua manifestação. E, já que a lei da ADPF admite a manifestação de todos aqueles interessados no processo, os legitimados a atuarem como amicus curiae formariam rol mais extenso [grifo acrescido].[4]
O próprio STF, em decisão monocrática da lavra do Ministro Menezes Direito, indicou no ano de 2007 que “a Lei nº 9.882/99, que disciplina as argüições de descumprimento de preceito fundamental, é mais flexível a respeito da possibilidade de terceiros poderem se manifestar nos autos”, pois “não exige que o postulante tenha alguma representatividade, bastando que demonstre interesse no processo”.[5]
Embora tenha sido desenvolvido na década anterior, o argumento utilizado pelo Ministro Menezes Direito se coaduna com a orientação constante no art. 138 do Novo Código de Processo Civil, que entrou em vigor no mês de março de 2016:
Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação.
§ 1º A intervenção de que trata o caput não implica alteração de competência nem autoriza a interposição de recursos, ressalvadas a oposição de embargos de declaração e a hipótese do § 3º.
§ 2º Caberá ao juiz ou ao relator, na decisão que solicitar ou admitir a intervenção, definir os poderes do amicus curiae.
§ 3º O amicus curiae pode recorrer da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas.
Em nítido movimento de evolução, e certamente buscando inspiração na sistemática processual das ações do controle concentrado de constitucionalidade, o art. 138 do recente Código de Processo Civil veio a lume com a previsão de abertura democrática dos processos judiciais em trâmite no Brasil.
Por mais que a ação direta de inconstitucionalidade e a arguição de descumprimento de preceito fundamental possuam trâmite processual próprio, previsto em leis específicas, a aplicação subsidiária e complementar do Código de Processo Civil jamais foi questionada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.[6]
E mais: considerando que a Lei da ADPF é silente no que diz respeito à participação de amicus curiae, e que a Lei da ADIn, nesse aspecto, é mais restritiva do que o novo CPC, tudo recomenda que, ao menos no contexto das ADPF’s, seja aplicado o diploma mais recente. Ou seja, em vez de empreender analogia com a Lei da ADIn, o que se defende aqui é uma analogia, ou melhor, uma aplicação subsidiária do Novo CPC à espécie.
Não se deve nunca esquecer que “o amicus curiae é um terceiro que intervém em um processo, do qual ele não é parte, para oferecer à corte sua perspectiva acerca da questão constitucional controvertida, informações técnicas acerca de questões complexas cujo domínio ultrapasse o campo legal ou, ainda, defender os interesses dos grupos por ele representados, no caso de serem, direta ou indiretamente, afetados pela decisão a ser tomada”[7].
3. Possíveis e devidos temperamentos
Evidente que uma abertura irrestrita da ADPF para a manifestação de todo e qualquer interessado poderia, a médio e longo prazo, inviabilizar o próprio trabalho da Corte, mais prejudicando do que favorecendo o trâmite das arguições de descumprimento de preceito fundamental. Por isso é que é importante ressaltar que o que se defende aqui não é o deferimento automático de todo e qualquer pedido de ingresso de particulares na condição de amicus curiae nas arguições de descumprimento de preceito fundamental.
Nesse sentido, parece natural que o Supremo Tribunal Federal continue a analisar, caso a caso, a pertinência ou a impertinência da participação dos interessados nesse tipo de processo – independentemente do fato de serem particulares, órgãos ou entidades –, inclusive de forma monocrática e irrecorrível, nos termos da jurisprudência atualmente em vigor. Além disso, poder-se-ia exigir desses interessados alguns requisitos básicos para o ingresso na ADPF, como a demonstração de pertinência temática ou de representatividade, considerando a matéria em discussão na causa.
O que parece ultrapassado, com a edição do novo Código de Processo Civil, é uma jurisprudência que barra o ingresso de um potencial amicus curiae na arguição de descumprimento de preceito fundamental apenas e tão somente pelo fato de este não constituir formalmente “órgão ou entidade”, como se os particulares, individualmente ou em grupo, não pudessem, de forma satisfatória e eficaz, contribuir para a resolução da arguição de descumprimento de preceito fundamental, na condição de amigos da corte.
[1] Doutor em Direito, Política e Sociedade e Mestre em Teoria, História e Filosofia do Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); Especialista em Direito Constitucional pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL); Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI).
[2] MENDES, Gilmar Ferreira. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 126.
[3] STF, ADPF 187. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 15/06/2011.
[4] BISCH, Isabel da Cunha. O Amicus Curiae, as Tradições Jurídicas e o Controle de Constitucionalidade: um estudo comparado à luz das experiências americana, europeia e brasileira. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 109.
[5] STF, ADC 18. Relator: Ministro Menezes Direito. Julgamento em 14/11/2007.
[6] A propósito, vale a pena transcrever trechos do decisum cautelar proferido nos autos da ADI 5316: “MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 88/2015. CUMULAÇÃO DE AÇÕES EM PROCESSO OBJETIVO. POSSIBILIDADE. ART. 292 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA […]. A cumulação simples de pedidos típicos de ADI e de ADC é processualmente cabível em uma única demanda de controle concentrado de constitucionalidade, desde que satisfeitos os requisitos previstos na legislação processual civil (CPC, art. 292)” (STF, ADI 5316 MC/DF. Relator: Min. Luiz Fux. Julgamento: 21/05/2018).
[7] MEDINA, Damares. Amicus Curiae: Amigo da Corte ou Amigo da Parte? São Paulo: Saraiva, 2010, p. 17.
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