Ao julgar tomada de contas especial por omissão no dever de prestar contas de recursos federais repassados a um município, a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, afastou a responsabilidade do prefeito sucessor, em cuja gestão venceu o prazo da prestação de contas. Demonstrado um quadro generalizado de desorganização administrativa e de desaparecimento de documentos atribuível à gestão anterior, o sucessor pode ser eximido, ainda que as provas não mencionem especificamente os recursos em discussão. O fundamento central foi o art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

 

O quadro normativo

Quem gere recursos públicos deve prestar contas (art. 70, parágrafo único, da Constituição). Nas transferências a municípios, é comum que o dinheiro seja recebido por um prefeito e que o prazo da prestação de contas vença na gestão seguinte.

A Súmula TCU 230 enfrenta a situação. Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas quando o prazo vencer ou estiver vencido em sua gestão ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais para o resguardo do patrimônio público. A jurisprudência do Tribunal admite afastar a responsabilidade do sucessor quando ele demonstra a impossibilidade material de prestar contas por conduta do antecessor e, cumulativamente, a adoção dessas medidas.

Desde 2018, a LINDB acrescenta um parâmetro a essa avaliação. O art. 22 manda considerar, na interpretação das normas sobre gestão pública, “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor”, e o § 1º determina que, em decisões sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato ou ajuste, sejam consideradas “as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente”.

 

O caso concreto

O município recebeu R$ 165.026,51 da União como apoio financeiro previsto na Medida Provisória 815/2017. O prazo da prestação de contas terminou em 1º/3/2021, dois meses após a posse do novo prefeito, e as contas não foram apresentadas.

No TCU, a prefeita antecessora foi citada para ressarcir o valor, e o sucessor foi chamado em audiência para justificar o descumprimento do prazo. A antecessora não se defendeu. O sucessor apresentou um boletim de ocorrência registrado em 18/1/2021, nos primeiros dias do mandato, em que o secretário de administração relatava a subtração de documentação contábil dos arquivos municipais por pessoas ligadas à gestão anterior. Juntou também ações civis públicas por improbidade, ajuizadas pelo município no início de 2021, com pedidos de exibição de documentos relativos a outros programas e convênios.

Nenhum desses documentos mencionava os recursos da MP 815/2017, e o boletim relatava a subtração de forma genérica.

 

O entendimento fixado

O relator reconheceu a lacuna probatória e, mesmo assim, deu peso ao conjunto. Para ele, os elementos indicavam que “a ausência de documentação não se restringiu a um único programa, mas alcançou de forma ampla o acervo documental da prefeitura”. E registrou que “não se trata de mera alegação genérica desprovida de lastro probatório, mas de fatos registrados perante autoridade policial e posteriormente objeto de medidas judiciais concretas”.

Diante da proximidade temporal e da natureza da conduta relatada, o voto admitiu que o sumiço tenha atingido também os registros dos recursos em exame e invocou o art. 22 da LINDB para concluir que “a análise não pode se dissociar do contexto fático retratado no início do mandato”. O enunciado extraído da deliberação consolida a tese:

A responsabilidade do gestor sucessor pela omissão no dever de prestar contas dos recursos geridos pelo antecessor deve ser afastada quando, além da adoção de medidas legais para o resguardo do patrimônio público (Súmula TCU 230), for demonstrada situação generalizada de desorganização administrativa e desaparecimento de documentos atribuíveis à gestão anterior. A ausência de menção expressa, nos elementos apresentados, ao instrumento de transferência que deu origem à tomada de contas especial não impede que esse quadro seja reconhecido como caracterizador da impossibilidade material do cumprimento da obrigação, pois, na avaliação da conduta do gestor, devem ser considerados os obstáculos e as dificuldades reais por ele enfrentados (art. 22 da Lindb).

As razões de justificativa foram parcialmente acolhidas, e as contas do sucessor foram julgadas regulares com ressalva, com quitação, em linha com a proposta da unidade técnica e do Ministério Público de Contas. A antecessora teve as contas julgadas irregulares, com condenação ao ressarcimento e multa de R$ 150 mil, e sua conduta foi qualificada como erro grosseiro para os fins do art. 28 da LINDB. A mesma decisão usou a LINDB nas duas direções: para fundamentar a responsabilização de quem deixou de prestar contas e para proteger quem herdou o problema.

 

As implicações práticas

Para prefeitos e gestores que assumem uma administração, a decisão mostra o valor do registro feito nos primeiros dias. Boletins de ocorrência, inventários, relatórios de transição, representações ao Ministério Público e ações de exibição de documentos formam o lastro que permite reconhecer as dificuldades reais do sucessor. Alegações genéricas, sem registro contemporâneo, dificilmente produzem o mesmo efeito.

Para advogados que atuam na defesa de gestores, o precedente confirma o art. 22 da LINDB como instrumento efetivo, desde que ancorado em prova do contexto. O Tribunal aceitou prova indireta porque ela revelava um quadro geral coerente e contemporâneo aos fatos. A estratégia é reconstruir esse contexto com documentos datados e registrados perante terceiros.

O alcance da tese também merece registro. Como o § 1º do art. 22 menciona expressamente a regularidade de conduta e a validade de contratos, a mesma lógica, ao que tudo indica, pode ser invocada em outras sucessões na Administração, como a de gestores e fiscais que assumem contratos em curso com processos incompletos.

Por fim, a quitação veio com ressalva, que registra o descumprimento do prazo. A tese protege o sucessor que demonstra dificuldades reais e reage a elas; a inércia diante do problema herdado continua a atrair a responsabilidade prevista na Súmula 230.

 

Fonte

Acórdão 4911/2026-Primeira Câmara, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 8/9/2026. Inteiro teor.