Ao julgar representação sobre pregão eletrônico de uma unidade militar para serviços de gestão documental, o Plenário do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, considerou irregular a habilitação de licitante que se valeu de atestados emitidos em nome de outra pessoa jurídica. Para aproveitar a experiência certificada em favor de empresa diversa, a licitante precisa demonstrar a efetiva transferência da capacidade técnico-operacional, e a existência de sócios em comum entre as sociedades é insuficiente para esse fim.

 

O quadro normativo

A Lei 14.133/2021 distingue duas dimensões da qualificação técnica. A técnico-profissional diz respeito aos profissionais que integram a equipe da licitante (art. 67, I). A técnico-operacional diz respeito à própria empresa e se comprova por certidões ou atestados que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares, de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior (art. 67, II).

A capacidade operacional resulta da estrutura, dos processos, dos equipamentos e da equipe de uma organização específica. Por isso, o atestado certifica a experiência de quem executou o serviço, e essa experiência pertence, em princípio, à pessoa jurídica que a acumulou.

O TCU admite a transferência desse acervo entre pessoas jurídicas distintas em operações de reorganização societária, desde que ela seja real. O precedente invocado no caso, o Acórdão 1.233/2013-Plenário, reconheceu a transferência diante de três elementos: negócio jurídico, registrado na Junta Comercial, que tratava expressamente da partilha e do destino do acervo técnico; notas fiscais que comprovavam a transferência física de ativos, maquinário e equipamentos; e vistoria prévia feita pela própria Administração, que atestou as instalações e a equipe da empresa sucessora.

 

O caso concreto

O pregão, regido pela Lei 14.133/2021, tinha valor estimado de R$ 7,07 milhões e exigia experiência mínima em digitalização de 2.000.000 de imagens por ano. A vencedora, contratada por R$ 3,93 milhões, apresentou atestados próprios e outros emitidos em nome de uma segunda empresa, com inscrição distinta no CNPJ e as mesmas três sócias administradoras. A Administração aceitou o conjunto e habilitou a licitante.

Chamado a se manifestar, o órgão sustentou que havia plena continuidade empresarial entre as duas sociedades, com o mesmo quadro societário e simples alteração de nome empresarial. Não apresentou, contudo, qualquer documento de incorporação, fusão, cisão ou sucessão que ligasse formalmente as empresas, que seguiam existindo com inscrições próprias.

Sem os atestados da outra empresa, a soma dos documentos aproveitáveis chegava a 1.857.277 imagens, abaixo do mínimo exigido.

 

O entendimento fixado

O Tribunal acompanhou a unidade técnica e reconheceu a irregularidade. Nas palavras do relator, “Não se demonstrou operação societária ou transferência efetiva da estrutura técnico-operacional […]” que permitisse atribuir à vencedora a experiência certificada em nome da outra sociedade. O enunciado extraído da deliberação é o seguinte:

É irregular o aproveitamento, para fins de qualificação técnico-operacional, de atestados emitidos em nome de pessoa jurídica diversa da licitante sem demonstração da efetiva transferência da capacidade técnico-operacional neles certificada, não sendo suficiente, para tanto, a mera existência de sócios comuns entre as empresas.

A lógica do enunciado liga a capacidade técnico-operacional à organização que executou o serviço. O atestado descreve o desempenho de uma empresa, com sua estrutura, seus equipamentos e sua equipe, e a identidade de sócios indica, no máximo, afinidade entre as sociedades. A prova exigida é a de que o acervo efetivamente mudou de titular, com os meios que o produziram. No caso, a própria alegação de simples troca de nome empresarial se enfraquecia diante da coexistência de duas inscrições no CNPJ.

O contrato, porém, foi mantido. Com base nos arts. 147 a 149 da Lei 14.133/2021, o relator ponderou que o ajuste estava em execução, sem notícia de desempenho insatisfatório, envolvia a gestão de arquivos sensíveis e que sua reversão poderia levar a contratação por preço substancialmente superior, já que a proposta da própria representante era de R$ 5,96 milhões. Concluiu que “a anulação produziria consequências mais gravosas ao interesse público do que a manutenção do ajuste” e limitou-se a dar ciência da irregularidade ao órgão.

 

As implicações práticas

Para o gestor público, a orientação é não presumir a transferência de acervo. Diante de atestado emitido em nome de terceiro, cabe diligência para obter o negócio jurídico que formalizou a operação, a previsão expressa sobre o destino do acervo técnico e a prova de que estrutura, equipamentos e equipe passaram de fato à licitante. A afinidade societária, isoladamente, não supre essa demonstração.

Para empresas que integram grupos ou passaram por reorganização, a mensagem é de planejamento. Se a intenção é concentrar a experiência em uma única sociedade, a operação precisa ser formalizada com tratamento expresso do acervo técnico e acompanhada da transferência real dos meios que produziram aquela experiência. Sem isso, a licitante deve se habilitar com atestados emitidos em seu próprio nome.

Para o licitante concorrente, a decisão oferece fundamento objetivo para recurso contra a habilitação de quem apresenta atestados de terceiros. O desfecho mostra, ainda, que o momento importa. Com o contrato assinado e em execução, a Lei 14.133/2021 impõe a ponderação das consequências antes de qualquer invalidação, e o controle tende a se limitar à ciência. Quanto mais cedo a irregularidade for levada à Administração ou ao Tribunal, maior a chance de correção efetiva.

 

Fonte

Acórdão 2418/2026-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 9/9/2026. Inteiro teor.