O Plenário do Tribunal de Contas da União, em representação relatada pelo Ministro Antonio Anastasia, reafirmou um limite central do sistema de registro de preços sob a Lei 14.133/2021. Decidiu o Tribunal que, se o edital não indica a estimativa dos quantitativos a serem contratados, é irregular prever a adesão de órgãos não participantes — os chamados caronas. O entendimento amarra a possibilidade de adesão à existência de parâmetros quantitativos definidos desde a origem do certame.

 

O registro de preços e a figura do carona

O sistema de registro de preços (SRP) permite que a Administração realize uma única licitação e mantenha registrados preços para contratações futuras, conforme a demanda. Sua flexibilidade é também seu risco: sem balizas claras, a ata pode expandir-se muito além do que foi originalmente licitado.

Para conter esse risco, a Lei 14.133/2021 disciplina a adesão de órgãos que não participaram do certame. Os arts. 86, §§ 4º e 5º, fixam limites quantitativos: cada órgão aderente não pode exceder determinado percentual dos quantitativos registrados, e o total das adesões fica igualmente sujeito a teto. Esses limites, contudo, só fazem sentido se houver uma base de referência — a estimativa dos quantitativos — sobre a qual incidam. É o que exige o art. 82, § 4º, ao tratar do conteúdo do edital de SRP.

 

O caso concreto e a questão jurídica

No caso examinado, o edital de registro de preços previa a possibilidade de adesão por caronas, mas não trazia a estimativa dos quantitativos a serem contratados. A representação apontou a incompatibilidade entre uma coisa e outra.

A questão jurídica era a seguinte: pode um edital de SRP autorizar adesões de não participantes sem antes estimar os quantitativos que serão contratados? Ou a ausência dessa estimativa esvazia os limites legais e torna a previsão de carona irregular?

 

O entendimento fixado

O Plenário concluiu pela irregularidade da previsão.

Em edital de registro de preços que não indique a estimativa dos quantitativos a serem contratados, é irregular a previsão de adesão de órgãos não participantes (caronas), por contrariar os arts. 82, § 4º, e 86, §§ 4º e 5º, da Lei 14.133/2021.

O raciocínio é de coerência sistêmica. Os limites de adesão previstos no art. 86 — percentual por órgão aderente e teto global das adesões — são calculados sobre os quantitativos registrados. Se o edital não estima esses quantitativos, desaparece o denominador que torna os limites operacionais. A adesão deixa de ser uma extensão controlada da ata e passa a ser uma porta aberta de contratação sem teto verificável, frustrando o desenho de contenção que a lei impôs ao instituto do carona.

 

Implicações práticas

Para a Administração gerenciadora, a estimativa de quantitativos deixa de ser mera formalidade e assume condição de validade da própria cláusula de adesão. Editais de SRP que pretendam admitir caronas precisam quantificar, desde o início, a demanda prevista — inclusive a parcela destinada a eventuais não participantes, dentro dos tetos legais.

Para os órgãos que costumam aderir a atas alheias, o precedente impõe cautela: a adesão a ata originada de edital sem estimativa de quantitativos é juridicamente frágil e pode ser questionada, expondo gestores a responsabilização.

Para as licitantes e seus advogados, a decisão oferece fundamento direto para impugnar editais de registro de preços que combinem previsão de carona e ausência de estimativa — vício que compromete não apenas a transparência do certame, mas a própria mensurabilidade dos limites de adesão. O entendimento se soma ao esforço do TCU de disciplinar o uso do SRP e de coibir a expansão desordenada de atas por meio da adesão.

 

 

fonte:

Acórdão 1387/2026-Plenário, rel. Min. Antonio Anastasia, sessão de 27 de maio de 2026.