A Primeira Câmara do TCU, ao apreciar representação relatada pelo Ministro Bruno Dantas, firmou entendimento de grande relevância para a condução de licitações de obras e serviços de engenharia sob a Lei 14.133/2021 (NLLC): o edital deve definir expressamente a forma de análise e julgamento dos preços ofertados para fins de avaliação de inexequibilidade, especialmente quanto à identificação dos preços unitários considerados relevantes para esse exame. A ausência dessas informações afronta o art. 59, §3º, da NLLC e o princípio da eficiência.

 

O problema da inexequibilidade em obras públicas

A inexequibilidade de propostas é um dos temas mais sensíveis nas licitações de obras e serviços de engenharia. Ao contrário do que ocorre com bens e serviços comuns — onde um preço baixo costuma refletir apenas maior eficiência do fornecedor —, em obras de maior complexidade técnica a oferta de preço irreal pode sinalizar uma proposta que o licitante não terá condições de cumprir: seja por subestimação dos custos reais, seja por estratégia oportunista de entrada seguida de pedido de reequilíbrio econômico-financeiro ou de inadimplemento contratual.

As consequências práticas são graves: paralisações de obra, necessidade de nova licitação, dano ao erário e atraso na entrega de serviços essenciais à população. Daí a relevância do controle de inexequibilidade como mecanismo de proteção da Administração e da qualidade das contratações públicas.

 

O que determina o art. 59, §3º, da NLLC

A Lei 14.133/2021, em seu art. 59, §3º, estabelece que o edital deverá prever a forma de análise e julgamento dos preços para fins de verificação de inexequibilidade. No contexto de obras e serviços de engenharia, essa exigência é especialmente sensível, pois a inexequibilidade pode se manifestar não apenas no preço global da proposta, mas também em preços unitários específicos.

Esse fenômeno — conhecido informalmente como “jogo de planilha” — consiste na prática de subestimar os preços de serviços cujo quantitativo tende a aumentar ao longo da execução, mantendo o preço global dentro dos limites aceitáveis. O resultado é uma vantagem financeira capturada durante a medição, em detrimento do erário. A identificação prévia dos preços unitários relevantes é uma das formas de coibir essa prática desde a fase de julgamento das propostas.

 

O entendimento fixado

Nas licitações de obras e serviços de engenharia, a ausência, no edital, da forma de análise e julgamento dos preços ofertados para fins de avaliação de inexequibilidade, especialmente quanto à definição dos preços unitários relevantes, afronta o art. 59, §3º, da Lei 14.133/2021 e o princípio da eficiência.

O TCU não apenas confirmou a obrigatoriedade da previsão editalícia dos critérios de inexequibilidade, mas sublinhou que a exigência é duplamente qualificada em matéria de obras e serviços de engenharia: além dos critérios gerais de avaliação do preço global, o edital deve definir quais preços unitários são considerados relevantes para a análise — ou seja, quais itens da planilha serão submetidos a escrutínio individualizado quando a proposta for classificada como potencialmente inexequível.

A ausência dessa definição no edital deixa a Administração sem parâmetros claros para rejeitar propostas suspeitas, viola o princípio da eficiência ao potencializar o risco de inadimplemento contratual e cria insegurança jurídica para os licitantes que precisam saber, antecipadamente, como suas propostas serão avaliadas.

 

Implicações práticas

Para a Administração Pública, o acórdão estabelece obrigação concreta na fase de elaboração do edital: não basta prever genericamente que propostas inexequíveis serão desclassificadas. É necessário definir o método de avaliação — seja por comparação com percentuais da planilha de referência, com o orçamento-base, com a média dos lances ou outro critério — e identificar os preços unitários relevantes que serão objeto de análise individualizada.

Para os licitantes, o entendimento reforça o direito de conhecer, desde a fase de preparação das propostas, como seus preços serão avaliados. A ausência dessas informações no edital pode fundamentar representação ao TCU ou impugnação administrativa, com base na violação ao art. 59, §3º, da NLLC.

Para advogados que atuam no acompanhamento de licitações, o acórdão fornece parâmetro concreto de auditoria dos instrumentos convocatórios: a verificação da presença e adequação dos critérios de inexequibilidade deve integrar a análise de qualquer edital de obras e serviços de engenharia lançado sob o regime da Nova Lei de Licitações.

 

Fontes

Acórdão 2357/2026-Primeira Câmara, rel. Min. Bruno Dantas, sessão de 19 de maio de 2026.