O Tribunal de Contas da União, ao apreciar representação relatada pelo Ministro Benjamin Zymler, fixou entendimento relevante sobre a exigência de garantia da proposta em licitações processadas eletronicamente: é possível exigir sua apresentação como condição prévia para que os licitantes cadastrem suas propostas no sistema eletrônico utilizado no certame — como o Comprasnet —, a fim de assegurar a seriedade da oferta e evitar comportamentos oportunistas.

O que prevê a Lei nº 14.133/2021

A nova Lei de Licitações e Contratos, em seu art. 58, autoriza a Administração a exigir garantia da proposta nos processos que envolvam a contratação de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, a critério da autoridade competente. A garantia pode ser prestada nas seguintes modalidades: caução em dinheiro, seguro-garantia ou fiança bancária.

A ratio do instituto é clara: vincular financeiramente o licitante à proposta que apresenta, desestimulando participações especulativas — aquelas em que o ofertante não tem real intenção de contratar, mas participa na esperança de negociar vantagens ou simplesmente abandona o certame após apresentar o menor preço. Trata-se de mecanismo de controle da seriedade que existia na Lei nº 8.666/1993 (art. 31, III) e foi aprimorado na nova lei, com a previsão de hipóteses específicas de perda da garantia (art. 58, § 5º) e com a possibilidade de exigência em favor de todos os licitantes que tenham sido superados, quando o vencedor descumpre obrigações na fase de habilitação ou de contratação.

A lei também estabelece limite para o valor da garantia: ela não pode ultrapassar 1% do valor estimado do objeto do contrato, ressalvadas hipóteses especialmente justificadas (art. 58, § 2º). E o prazo de validade da garantia deve ser igual ao prazo de validade da proposta (art. 58, § 3º).

A questão examinada pelo TCU

A representação analisada no Acórdão 1128/2026 questionou a legalidade de edital que condicionava o próprio cadastramento da proposta no sistema eletrônico à prévia comprovação da garantia — ou seja, sem apresentar a garantia, o licitante simplesmente não conseguia registrar sua oferta no sistema.

A controvérsia residia no seguinte: a Lei nº 14.133/2021 não especifica em que momento da licitação a garantia deve ser exigida. Diante disso, poder-se-ia argumentar que a exigência deveria se dar apenas na fase de habilitação ou, quando muito, na abertura das propostas — e não como condição para o próprio cadastramento.

O Tribunal, contudo, afastou essa interpretação restritiva. Segundo o acórdão, a exigência de garantia como condição de entrada no sistema é compatível com a finalidade do instituto. Se o objetivo é assegurar que apenas licitantes com real intenção de contratar participem do certame, faz sentido que a comprovação ocorra antes mesmo de a proposta ser registrada — porque é exatamente nesse momento que se inicia o vínculo jurídico do licitante com o processo seletivo.

É possível a exigência de apresentação prévia da garantia da proposta (art. 58 da Lei 14.133/2021) como condição para que os licitantes cadastrem suas propostas no sistema eletrônico em que a licitação será processada, a fim de assegurar a seriedade da oferta e evitar comportamentos oportunistas.

Fundamentos do entendimento

O raciocínio do TCU apoia-se em pelo menos três eixos. O primeiro é a finalidade do instituto: a garantia da proposta existe para prevenir condutas oportunistas, e essa prevenção é mais efetiva quando o vínculo é estabelecido antes do cadastramento da proposta, e não depois. Exigir a garantia apenas na habilitação, por exemplo, permitiria que dezenas de licitantes registrassem propostas sem qualquer comprometimento real, inflando o certame com participações sem lastro.

O segundo eixo é a autonomia da Administração na modelagem do edital. A Lei nº 14.133/2021 confere ao gestor margem de conformação sobre como operacionalizar as exigências legais, desde que respeitados os limites impostos pela norma. Não havendo vedação expressa à exigência prévia, e existindo fundamento lógico e teleológico para a escolha, a modelagem é legítima.

O terceiro é a proporcionalidade: desde que o valor da garantia respeite o teto legal (1% do valor estimado) e que o prazo de validade cubra o período de validade das propostas, a exigência prévia não restringe indevidamente o acesso ao certame — afinal, qualquer interessado sério teria condições de providenciar a garantia antes do cadastramento.

Implicações práticas

Para a Administração, o acórdão confere segurança jurídica a editais que adotem essa modelagem. Órgãos que processem licitações de grande vulto pelo Comprasnet podem prever a garantia prévia sem receio de impugnação com fundamento na ilegalidade da exigência — desde que o edital esteja bem redigido, com o prazo de apresentação claramente indicado e o prazo de validade da garantia alinhado ao prazo de validade das propostas.

Para os licitantes, o entendimento exige atenção redobrada ao cronograma do certame. A providência de constituição da garantia — seja por meio de carta de fiança bancária, seguro-garantia ou depósito em dinheiro — precisará ser tomada antes da abertura do sistema para cadastramento de propostas. Falhar nessa etapa pode significar a impossibilidade de participar do certame, sem direito a recursos por simples descumprimento de prazo.

Para os advogados que atuam na área, o acórdão amplia o rol de argumentos a serem verificados na análise de editais: a exigência de garantia prévia não é mais, por si só, questionável perante o TCU. O que pode ser questionado é o valor (se superior ao limite legal), a ausência de justificativa para a exigência em certame que não seja de grande vulto, ou o prazo de validade exigido em desconformidade com a lei.

 

Referência: Acórdão 1128/2026 – Plenário – TCU. Sessão de 5/6 de maio de 2026. Relator: Ministro Benjamin Zymler.