TCU e a solução consensual em concessões de transmissão: o que muda na prática para contratos de infraestrutura
A aprovação de uma solução consensual pelo TCU reforça a tendência de resolver impasses contratuais com transparência, técnica e governança — e não apenas no contencioso.
A notícia de que o Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou uma solução consensual relacionada a contratos de transmissão de energia elétrica é mais do que um registro institucional: ela ilumina um movimento relevante no setor de infraestrutura — a busca por arranjos pactuados, com controles e justificativas robustas, para enfrentar impasses contratuais que, quando empurrados para a via litigiosa, costumam gerar atrasos, aumento de custo, insegurança regulatória e, por consequência, perda de eficiência do serviço público.
O que está em jogo quando se fala em “solução consensual”
Em concessões e contratos de grande porte (como transmissão), conflitos não são exceção. Eles surgem por uma combinação conhecida:
– obras com prazo longo e alta dependência de licenças, desapropriações e liberações de faixa;
– insumos e equipamentos sujeitos a inflação e variações cambiais;
– necessidade de coordenação entre concessionária, regulador setorial (como a ANEEL), financiadores e fornecedores;
– matrizes de risco que nem sempre antecipam o “mundo real” do projeto.
Quando o impasse vira disputa — administrativa, arbitral ou judicial — o resultado típico é a elevação do custo de transação e a postergação de decisões. A via consensual procura inverter essa lógica: diagnosticar o problema, quantificar seus efeitos, definir uma solução juridicamente defensável e pactuar um ajuste que maximize o interesse público, sem “apagar” responsabilidades e sem renunciar a controles.
Quem participa e por que o TCU importa nesse desenho
O TCU exerce controle externo (Constituição Federal, art. 71) e, na prática, influencia o que é considerado aceitável do ponto de vista de legalidade, economicidade e governança. Em projetos regulados, o Tribunal costuma ser um ator indireto, mas determinante:
– para a Administração, porque decisões sem amarração técnica e jurídica podem gerar apontamentos, determinações e responsabilização;
– para concessionárias e investidores, porque a “leitura” do TCU afeta a previsibilidade de repactuações, aditivos e reequilíbrios.
A aprovação de uma solução consensual pelo Tribunal reforça a ideia de que prevenir conflito e estruturar acordo pode ser compatível com o controle, desde que o processo seja demonstravelmente motivado, transparente e aderente ao arcabouço normativo.
O fundamento jurídico por trás da consensualidade (e seus limites)
A consensualidade no Direito Público brasileiro não é um “vale tudo”. Ela se apoia em regras que exigem motivação e racionalidade decisória, com destaque para:
– LINDB (Decreto-Lei nº 4.657/1942), especialmente os arts. 20 a 30, que impõem decisão baseada em consequências práticas, análise do contexto, motivação qualificada e responsabilização com critérios;
– CPC (Lei nº 13.105/2015), art. 3º, § 3º, que estimula solução consensual de conflitos;
– Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015), que consolida instrumentos de autocomposição também com a Administração;
– Lei nº 14.133/2021, que admite meios alternativos de prevenção e resolução de controvérsias em contratos administrativos (art. 151), incluindo conciliação, mediação, comitês de resolução de disputas (dispute boards) e arbitragem;
– princípios clássicos de concessões e contratos administrativos, como a preservação do equilíbrio econômico-financeiro (derivado do art. 37, XXI, da Constituição e trabalhado de forma recorrente na legislação e jurisprudência do setor).
O limite é claro: soluções pactuadas devem ser compatíveis com a finalidade pública, não podem mascarar renúncia indevida de receitas, não podem criar vantagens sem base técnica e não podem servir de atalho para corrigir falhas de gestão sem tratamento adequado.
Onde mora o risco: aditivo mal instruído e “acordo” sem governança
A experiência mostra que o problema raramente é a ideia de negociar; é a execução jurídica e probatória.
Alguns riscos recorrentes para concessionárias, EPCistas, fornecedores e investidores:
- Dossiê técnico frágil: sem cronologia do projeto, evidências de causa (evento) e efeito (impacto), a repactuação se torna vulnerável a questionamentos.
- Quantificação inconsistente: valores sem metodologia (ou com metodologia não auditável) elevam risco de glosa e responsabilização.
- Matriz de riscos ignorada: se o evento está alocado contratualmente a uma parte, a repactuação precisa justificar por que a alocação será revista (ou como será tratada sem “moral hazard”).
- Choque com o regulador: em transmissão, o arranjo econômico e os incentivos são fortemente influenciados por regulação. A solução contratual deve conversar com o framework regulatório e com os ritos pertinentes.
- Transparência insuficiente: consensualidade com opacidade tende a gerar suspeita. A LINDB, na prática, “cobra” motivação, alternativas avaliadas e registro de premissas.
Qual é a oportunidade: reduzir litigiosidade sem perder defensabilidade
Do lado positivo, a sinalização institucional do TCU abre espaço para estratégias mais maduras de gestão de conflitos, especialmente em projetos já tensionados:
– repactuações estruturadas, com critérios objetivos e trilha de auditoria;
– uso de comitês de resolução de disputas em contratos de obra e fornecimento para estancar a disputa ainda no canteiro;
– construção de acordos com cláusulas de governança: gatilhos, marcos de verificação, condicionantes, auditorias independentes, mecanismos de revisão e “off-ramps”.
Isso tem impacto direto em prazo de energização, cronograma regulatório, custo de capital e, no limite, na entrega de serviço público com menor volatilidade.
O que empresas e particulares devem fazer agora (sem esperar o próximo conflito)
Para agentes do setor (concessionárias, investidores, fornecedores, seguradoras e bancos), três medidas costumam ser decisivas:
– Mapeamento de exposições: quais eventos de risco estão materializados? há passivo de claims? quais contratos satélites (EPC, O&M, suprimentos) amplificam o problema?
– Preparação de prova e narrativa: cronologia documentada, relatórios de engenharia, laudos de impacto, correspondências, atas, ordens de serviço, registros regulatórios.
– Estratégia de fórum: definir quando a solução é bilateral, quando é regulatória, quando exige mecanismo formal (dispute board, mediação, arbitragem) e como dialogar com órgãos de controle com segurança.
Como o escritório pode auxiliar
Nosso trabalho, nesses cenários, costuma ser menos “litigar” e mais organizar uma decisão defensável:
– estruturação jurídica de repactuações e termos aditivos (com matriz de riscos, condicionantes e trilha de governança);
– apoio em negociações com Administração, reguladores e órgãos de controle, com foco em motivação, transparência e compliance;
– modelagem de mecanismos de prevenção de disputas (dispute boards, procedimentos escalonados, mediação);
– análise de responsabilização e desenho de medidas mitigatórias para administradores e gestores.
A mensagem central é simples: a via consensual não elimina rigor — ela exige um tipo diferente de rigor. Quem se antecipa com prova, governança e técnica tende a transformar conflito em ajuste, e ajuste em previsibilidade.
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O Impacto do Decreto nº 12.926/2026 nos Contratos Administrativos federais
Alterações nas regras de terceirização exigem revisão de custos e compliance rigoroso para evitar retenção de faturas e sanções administrativas.
A dinâmica das contratações públicas no Brasil exige dos prestadores de serviço uma constante adaptação a novos marcos regulatórios. No dia 14 de abril de 2026, o Diário Oficial da União trouxe a lume o Decreto nº 12.926/2026, diploma que promove alterações cirúrgicas, mas de profunda repercussão, nas regras de garantias trabalhistas atinentes aos contratos administrativos e de terceirização no âmbito da Administração Pública Federal.
Ao modificar normativas anteriores de peso — notadamente o Decreto nº 12.174/2024 e o Decreto nº 9.507/2018 —, o Governo Federal busca estreitar o alinhamento das contratações de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra aos ditames da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos. O cerne da questão reside na mitigação do risco de responsabilização subsidiária do ente público por encargos trabalhistas inadimplidos pelas empresas contratadas, um fantasma jurídico há muito consolidado na Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST) e modulado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Tema 246 da Repercussão Geral.
Para o empresariado que transaciona com o ente federal, a mudança acende um alerta imediato em seus departamentos de compliance e controladoria. A novel legislação redefine parâmetros essenciais sobre como as garantias de cumprimento das obrigações laborais devem ser constituídas, monitoradas e fiscalizadas pelos gestores de contrato da Administração. Na prática, o rigor imposto pelas novas regras eleva substancialmente as exigências documentais e financeiras para a manutenção da higidez contratual.
O Risco Iminente de Retenção de Faturas e Sanções
Um dos pontos críticos para as empresas prestadoras de serviço orbita em torno do regime de penalidades e das retenções cautelares de faturas, conhecidas tecnicamente como glosas. O não cumprimento estrito dos parâmetros ajustados para as garantias trabalhistas autoriza a Administração a reter pagamentos proporcionais ao risco assumido, asfixiando o fluxo de caixa de companhias que dependem desses repasses para honrar a própria folha de pagamento.
Ademais, o descumprimento contumaz dessas obrigações pode ensejar a instauração de processos administrativos sancionadores, culminando em multas ou, no limite, no impedimento de licitar e contratar com o Poder Público, conforme os rigores do artigo 156 da Lei nº 14.133/2021.
Sob a ótica da gestão de riscos, o cenário impõe um dever de casa inadiável. Contratos em andamento precisam ser minuciosamente revisados para identificar eventuais lacunas frente às exigências do novo decreto. É imperativo que as rotinas de recursos humanos conversem de forma fluida com a gestão de contratos públicos, garantindo que o recolhimento de FGTS, contribuições previdenciárias, concessão de férias e pagamento de verbas rescisórias estejam milimetricamente refletidos nos relatórios enviados aos fiscais governamentais. A ausência de comprovação tempestiva agora encontra balizas mais rígidas para o acionamento das garantias ou bloqueio de faturas.
Reprecificação e Sustentabilidade Econômica
Outro desdobramento inegável do Decreto nº 12.926/2026 afeta a modelagem de negócios e a formulação de novas propostas em procedimentos licitatórios. A alteração do custo de observância (compliance cost) e o eventual provisionamento extra de garantias impactam diretamente a formação de preços das planilhas de custos (PCFP). Licitantes que ignorarem essas nuances regulatórias correm o risco de apresentar propostas inexequíveis ou, de forma ainda mais gravosa, firmar contratos que se tornarão financeiramente insustentáveis ao longo de sua execução.
Surge, neste ínterim, o indispensável debate sobre o reequilíbrio econômico-financeiro dos pactos já vigentes. Se as novas exigências de garantias trabalhistas e de métodos de fiscalização impuserem um ônus financeiro não previsto na época da formulação da proposta original, consubstancia-se a alteração unilateral que onera o contratado. Nesses casos, o ordenamento jurídico resguarda o direito da empresa à repactuação ou revisão contratual, com espeque no artigo 124, alínea “d”, da Lei nº 14.133/2021, visando restabelecer a equação original. A materialização desse direito, contudo, demanda acervo probatório robusto e fundamentação técnica irretocável para ser acolhida pelos órgãos de controle.
A Estratégia de Antecipação e Suporte Jurídico
Diante da complexidade regulatória e dos passivos inerentes à prestação de serviços à Administração Federal, a atuação preventiva e estratégica ganha um protagonismo absoluto. É fundamental que as empresas mapeiem seu atual portfólio de contratos e realizem um diagnóstico de conformidade (gap analysis) em relação ao Decreto nº 12.926/2026 e suas intersecções com as diretrizes do Tribunal de Contas da União (TCU). O alinhamento entre as práticas laborais e as exigências editalícias deixou de ser uma mera formalidade para se consolidar como pressuposto de viabilidade do negócio.
A proteção patrimonial e o sucesso nessas contratações exigem uma curadoria técnica acurada. Nosso escritório conta com uma equipe especializada nas áreas de Direito Administrativo, Licitações e Compliance, inteiramente preparada para auxiliar sua empresa na navegação deste novo e rigoroso cenário.
Atuamos de ponta a ponta: desde a revisão preventiva de matrizes de risco e adequação de políticas internas do RH, até a representação firme na via administrativa e judicial para afastar glosas indevidas, requerer o merecido reequilíbrio econômico-financeiro de contratos impactados e assegurar a defesa de seus interesses em eventuais processos sancionadores. A antecipação aos reflexos legislativos é, mais do que nunca, a chave para transformar um risco em sólida vantagem competitiva no mercado de compras públicas.
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Repactuação do Aeroporto de Brasília: o que a decisão do TCU ensina sobre reequilíbrio, arbitragem e competição em concessões
O que aconteceu — e por que esse caso virou referência
Em 1º de abril de 2026, o Tribunal de Contas da União comunicou ter aprovado, em sessão plenária, uma solução consensual para a repactuação do contrato de concessão do Aeroporto Internacional de Brasília (Juscelino Kubitschek), com o objetivo declarado de garantir a continuidade do serviço até 2037 e recuperar a sustentabilidade econômico-financeira do projeto. A decisão consta do Acórdão 787/2026 – Plenário, no Processo TC 010.821/2025-2.
O pano de fundo não é incomum no setor de infraestrutura: choques de demanda e mudanças estruturais (crise econômica, pandemia, reconfiguração de rotas e crise financeira de companhias aéreas) colocaram pressão sobre a equação de receitas e obrigações do contrato.
A diferença, aqui, é o desenho adotado para enfrentar o problema: não apenas “alívio” contratual, mas um pacote regulatório que combina mudança na outorga, procedimento competitivo para transferência de controle, compromissos de investimento e arbitragem obrigatória.
A engenharia da repactuação: números, medidas e lógica econômica
O acórdão do TCU indica quatro pontos centrais, com impacto direto na avaliação jurídica e financeira de concessões:
1) Mudança do modelo de outorga
O pagamento fixo anual foi substituído por uma contribuição variável mínima de 5,9% da receita bruta, com contribuição inicial estimada em cerca de R$ 557 milhões. O racional é aproximar o valor devido ao Poder Concedente do desempenho efetivo do aeroporto, evitando estrangulamento de caixa em períodos de baixa.
2) Procedimento competitivo para disputa pelo controle da concessionária
Como as bases contratuais foram significativamente alteradas, o TCU determinou que o ajuste seja acompanhado de procedimento competitivo, no qual investidores poderão disputar o controle societário da concessionária, a partir de propostas relacionadas ao percentual de contribuição variável. A concessionária atual pode participar, mas sem vantagem.
3) Investimentos relevantes
Foi indicado um volume aproximado de R$ 2 bilhões em investimentos, incluindo R$ 1,2 bilhão no próprio aeroporto (terminal, infraestrutura internacional, pistas e segurança) e cerca de R$ 850 milhões associados à inclusão de aeroportos regionais deficitários no contrato (com exemplos como Barreiras/BA, Três Lagoas/MS e Dourados/MS).
4) Arbitragem obrigatória e regras mais objetivas de penalidades
O contrato passará a prever arbitragem obrigatória para conflitos e maior previsibilidade sancionatória.
O enquadramento jurídico: reequilíbrio, consensualidade e segurança jurídica
Do ponto de vista jurídico, o caso dialoga com três pilares.
(i) Reequilíbrio econômico-financeiro como dever de gestão contratual
Em concessões, a preservação do equilíbrio econômico-financeiro não é “benefício” da concessionária; é um mecanismo de continuidade: evita colapso do serviço, degradação da qualidade e disputas intermináveis. A Lei 8.987/1995 dá base ao regime de concessões e, na prática, a recomposição pode ocorrer por múltiplas vias (tarifa, prazo, obrigações, aportes, reestruturação de outorgas), desde que justificada e formalizada.
A repactuação aprovada pelo TCU mostra uma tendência: a recomposição não precisa ser apenas um aditivo “defensivo” — ela pode vir acompanhada de redesenho de incentivos (outorga variável), calibragem de riscos e transparência na execução.
(ii) Consensualidade e o dever de decidir com análise de consequências
A LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942, com alterações da Lei 13.655/2018) fortaleceu a exigência de que decisões de controle e gestão considerem consequências práticas e adotem motivação qualificada (arts. 20 a 22) e abriu espaço para instrumentos de compromisso com particulares para ajustar condutas e soluções (art. 26). É nesse ambiente que soluções consensuais ganharam mais espaço no contencioso de infraestrutura.
Na vida real do contrato, isso significa maior expectativa de que partes e órgãos públicos produzam matriz de riscos, lastro técnico, cenários de não acordo e evidências para sustentar a vantajosidade do ajuste.
(iii) Arbitragem e ADR em contratos públicos: de opção a padrão
A arbitragem em contratos com a Administração já é amplamente admitida, desde que trate de direitos patrimoniais disponíveis. Em concessões, há previsão específica na Lei 8.987/1995, art. 23-A. Além disso, a Lei 14.133/2021 reforça meios adequados de resolução de disputas em contratos administrativos.
Quando a arbitragem se torna “obrigatória” em determinado contrato, surgem cuidados adicionais: cláusula bem desenhada (sede, câmara, idioma, confidencialidade), regras de governança interna, competências da agência reguladora e forma de controle de legalidade sem “reexaminar” mérito técnico.
O procedimento competitivo pelo controle: oportunidade e risco em M&A regulatório
A exigência de procedimento competitivo para disputa pelo controle tem um efeito imediato: transforma a repactuação em um evento de mercado.
Para investidores e operadores, abrem-se oportunidades de:
– Aquisição/entrada em ativo com reequilíbrio modelado e pacote de investimentos definido;
– Estruturação de proposta baseada no percentual de contribuição variável (com sensibilidade a cenários de demanda);
– Reorganização societária, inclusive considerando a possível saída da Infraero do bloco societário.
Por outro lado, o risco jurídico concentra-se em três frentes:
1) Consentimento e condicionantes regulatórias: transferências de concessão/controle dependem de anuência do poder concedente e do desenho do edital/procedimento, em linha com o regime da Lei 8.987/1995, art. 27.
2) Responsabilidades prévias: sucessão de passivos (multas, obrigações de investimento, contingências regulatórias e trabalhistas) exige due diligence específica de concessões e leitura fina das regras de penalidades “mais claras” prometidas.
3) Risco de judicialização por terceiros: um procedimento competitivo mal parametrizado pode gerar impugnações e travas. O próprio TCU condicionou a aprovação a ajustes sobre base de cálculo, padronização do procedimento e adequação da inclusão de aeroportos regionais.
O que empresas e particulares devem tirar disso (além do setor aeroportuário)
Embora o caso seja aeroportuário, ele conversa com todo o ecossistema de contratos públicos:
– Concessionárias e PPPs: a régua de motivação para repactuar tende a subir. Quem pretende pedir reequilíbrio deve preparar narrativa técnica, documentação de eventos e projeções, e mapear o “custo do não acordo”.
– Fornecedores e financiadores: mudanças de outorga e investimentos alteram covenants e indicadores. Contratos de fornecimento e financiamentos precisam prever gatilhos, reprecificação e mecanismos de resolução de disputas compatíveis com a arbitragem.
– Usuários e empresas que dependem do aeroporto: o foco do controle externo costuma ser continuidade e qualidade. Há espaço para participação em consultas e para cobrança de padrões de serviço.
Como uma assessoria jurídica pode ajudar, na prática
Sem promessas fáceis, pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro em contratos públicos sempre demandam uma atuação jurídica complexa. E no cenário de concessões desse porte ainda mais, envolvendo:
– Estruturação do pedido de reequilíbrio (matriz de riscos, quantificação, evidências, modelagem de alternativas);
– Apoio em procedimentos competitivos e em operações de M&A regulatório (due diligence de concessões, estrutura societária, governança e anuências);
– Desenho/negociação de cláusulas arbitrais e condução de arbitragens em matéria de infraestrutura;
– Revisão de contratos com terceiros para compatibilizar a nova dinâmica de receitas, investimentos e compliance regulatório.
O caso do Aeroporto de Brasília sinaliza, de forma concreta, que concessões brasileiras caminham para soluções mais sofisticadas: nem “adiamento do problema” nem ruptura, mas rearranjos com competição, métricas e mecanismos de disputa mais maduros — desde que bem executados.
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