Certidão de Cotas para Pessoas com Deficiência: A Inabilitação na Licitação é Automática?
A Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, introduziu uma série de inovações com o objetivo de promover políticas públicas por meio das contratações governamentais. Uma das mais relevantes é a exigência de cumprimento da reserva de cargos para pessoas com deficiência e reabilitados da Previdência Social como requisito de habilitação, conforme previsto no art. 63, inciso IV, da referida lei.
Essa exigência, vinculada à obrigação contida no art. 93 da Lei nº 8.213/1991, tem gerado intensa controvérsia, especialmente quando um licitante apresenta uma certidão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que aponta o descumprimento dos percentuais legais. A questão que se impõe é: tal certidão é suficiente para a inabilitação sumária do licitante?
A resposta, com base na doutrina e na jurisprudência mais recente do Tribunal de Contas da União (TCU), é negativa. A inabilitação não deve ser automática, devendo a Administração Pública analisar a questão sob a ótica da razoabilidade e da boa-fé do licitante.
A Distinção Crucial entre “Preencher” e “Reservar” Cargos
O ponto central para a correta compreensão do tema reside na diferença semântica e jurídica entre os verbos utilizados na legislação trabalhista e na lei de licitações.
A Lei nº 8.213/1991, em seu art. 93, estabelece que “A empresa com 100 (cem) ou mais empregados está obrigada a preencher de 2% (dois por cento) a 5% (cinco por cento) dos seus cargos com beneficiários reabilitados ou pessoas portadoras de deficiência, habilitadas”. Esta é uma norma de natureza trabalhista, cujo descumprimento acarreta sanções nessa esfera específica.
Por outro lado, a Lei nº 14.133/2021, em seu art. 63, inciso IV, dispõe que, para a habilitação, “será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas”.
Para a licitação, é possível defender que a exigência é a de reservar as vagas, e não necessariamente de tê-las integralmente preenchidas. A lógica é que uma empresa pode, diligentemente, reservar as vagas, anunciar, buscar candidatos e, ainda assim, não conseguir preenchê-las por fatores alheios à sua vontade, como a escassez de mão de obra qualificada no mercado.
O Posicionamento do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Advocacia-Geral da União (AGU)
A jurisprudência do TCU tem se consolidado no sentido de rechaçar o formalismo excessivo e a inabilitação automática de licitantes com base unicamente na certidão do MTE. O Tribunal de Contas privilegia a ampla competitividade e a busca pela proposta mais vantajosa, determinando que a Administração deve conceder ao licitante a oportunidade de demonstrar sua boa-fé e os esforços empreendidos para cumprir a cota.
Nesse sentido, o Acórdão nº 0523/2025 – Plenário é categórico ao enunciar que: “Certidão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) que indique o não cumprimento do percentual exigido pelo art. 93 da Lei 8.213/1991 não é suficiente, por si só, para a inabilitação de licitante que declarou cumprir as exigências de reserva de cargos para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social (art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021). É necessário oferecer ao licitante a oportunidade de comprovar a veracidade de sua declaração por meio de outras evidências, a exemplo de extratos dos dados registrados no e-Social”.
Em outra deliberação, o Acórdão 1930/2025 – Plenário reforça o dever de diligência da Administração, ao firmar que “Compete à Administração diligenciar a licitante para que esclareça a situação, por meio da apresentação de justificativas plausíveis que evidenciem eventual impossibilidade de atendimento aos quantitativos previstos na lei, em face de admissões e desligamentos, bem como de dificuldades no preenchimento das cotas, a fim de afastar a inabilitação”.
Ademais, o Acórdão 2209/2025 – Plenário orienta que a Administração deve “evitar, em observância aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, competitividade e economicidade, a inabilitação automática de licitantes quando o eventual descumprimento da cota legal para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social (art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021) decorrer de circunstâncias momentâneas e estiver demonstrada a adoção de providências para sua regularização”.
A própria Advocacia-Geral da União (AGU), por meio do Parecer nº 00571/2024/CGSEM/SCGP/CGU/AGU, corrobora essa interpretação, ao entender que o cumprimento da exigência se materializa quando: “a) a empresa deve destinar o percentual de cargos, previsto no art. 93 da Lei 8.213/91, às pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social; b) a eventual não ocupação de tais cargos destinados deve se dar exclusivamente por razões alheias à vontade da empresa; e) a empresa efetivamente deve estar empreendendo esforços para preencher o percentual legal de vagas”.
Recomendações Práticas aos Licitantes
Diante desse cenário, é fundamental que as empresas que participam de licitações públicas adotem uma postura proativa. A simples apresentação da declaração exigida no edital, embora seja o requisito formal, pode não ser suficiente caso a empresa seja questionada. Portanto, recomenda-se:
- Documentar todos os esforços: Mantenha um dossiê organizado com todas as provas das tentativas de contratação de pessoas com deficiência e reabilitados, como anúncios de vagas em diferentes plataformas, contato com associações e entidades de apoio, participação em feiras de emprego, contratos com empresas de recrutamento especializadas, entre outros. O TCU já considerou como evidência “a publicação de anúncios em redes sociais e em jornais e a manutenção de contrato com o Centro de Integração Empresa-Escola (CIEE)” (Acórdão nº 523/2025 – Plenário).
- Justificativas Plausíveis: Caso seja instado pela Administração a se manifestar, apresente uma defesa robusta, explicando as dificuldades mercadológicas para o preenchimento das vagas e demonstrando, com o dossiê de provas, que a empresa tem se esforçado continuamente para cumprir a legislação.
- Fundamentação Jurídica: Em recursos administrativos ou defesas, invoque a distinção doutrinária entre “reservar” e “preencher” as vagas, bem como os recentes e reiterados precedentes do Tribunal de Contas da União (Acórdãos nº 0523/2025, 1930/2025 e 2209/2025, todos do Plenário) e a orientação da AGU.
Em suma, a certidão do MTE que aponta o descumprimento do percentual de preenchimento de vagas não pode ser um obstáculo intransponível para a participação de empresas em licitações públicas. Trata-se de um forte indício, mas que pode e deve ser afastado pela comprovação de que a empresa cumpre a exigência de reserva de cargos e envida todos os esforços razoáveis para seu efetivo preenchimento, em alinhamento com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da competitividade.
Read MoreOs argumentos do escritório Schiefler Advocacia foram acolhidos pela decisão liminar em razão da preterição dos aprovados em concurso público por comissionados e terceirizados.
Na última sexta-feira (25/06/2021), a 14ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo (TJSP) determinou à Prefeitura de São Paulo a nomeação de 7 arquitetos aprovados no concurso de QEAG. A decisão foi proferida pelo Juiz Randolfo de Campos que, em sede liminar, acatou os argumentos apresentados pelo escritório Schiefler Advocacia e reconheceu a preterição arbitrária e imotivada dos candidatos aprovados em concurso público em decorrência de contratação sistemática de comissionados e terceirizados para desempenho das funções típicas do cargo de QEAG, na especialidade de arquitetura.
O concurso público foi lançado pela Prefeitura de São Paulo em outubro de 2018 e previa nomeação imediata de 58 arquitetos para o Quadro de Profissionais de Engenharia, Arquitetura, Agronomia e Geologia (QEAG). Ocorre que, mesmo com o andamento regular e homologação do certame em agosto de 2019 e a solicitação de mais de uma centena de nomeações pelas Secretarias Municipais, todas recusadas pela Prefeitura, os candidatos aprovados não foram convocados para assumir o cargo. Diante da evidente demanda por estes profissionais sem as devidas nomeações e de indícios da contratação reiterada de comissionados para desempenho destas funções, o caso tomou repercussão e foi, inclusive, noticiado pela imprensa em fevereiro desde ano.
Diante disto, os candidatos aprovados propuseram ação judicial para ter seu direito à nomeação devidamente reconhecido, uma vez que há provas do preenchimento dos cargos efetivos por comissionados e terceirizados, prática ilícita que configura a preterição dos concursados, nos termos do Tema nº 784 do STF.
A partir da análise da extensa documentação apresentada a fim de provar as irregularidades cometidas pela Prefeitura de São Paulo, a 14ª Vara da Fazenda Pública reconheceu o direito dos autores e determinou a nomeação de sete arquitetos em até 30 dias. Nas palavras do Juiz Randolfo de Campos, “tamanha é a preterição arbitrária e imotivada que vem sendo levada a efeito pelo Município que, numa análise perfunctória, é possível afirmar que a totalidade dos candidatos aprovados dentro do número de vagas para o cargo de arquiteto do QEAG no concurso regido pelo Edital n. 00/2018 têm direito à nomeação imediata.”
A decisão, que determinou a nomeação dos candidatos aprovados dentro do número de vagas, bem como vedou que a Prefeitura de São Paulo nomeie novos comissionados e firme novos contratos cujo objeto contemple as funções do cargo de QEAG, na especialidade de arquitetura, causou nova repercussão na imprensa.
Em notícia publicada no portal G1, foi divulgada a determinação de integração dos arquitetos aos quadros da prefeitura e as reconhecida irregularidades cometidas pela municipalidade. Nela, foi destacada a decisão de que “a ocupação precária, por comissão, terceirização, ou contratação temporária, de atribuições próprias do exercício de cargo efetivo vago, para o qual há candidatos aprovados em concurso público vigente, configura ato administrativo eivado de desvio de finalidade” e, por consequência, os candidatos devem ser imediatamente nomeados.
A decisão proferida no processo nº 1033732-58.2021.8.26.0053 representa uma vitória para os candidatos que, desde a aprovação no concurso, constatavam que terceirizados e comissionados atuavam como se arquitetos da Prefeitura fossem, mesmo sem aprovação no concurso. Enquanto isso, eles, que se submeterem a um acirrado certame com milhares de candidatos, tinham a nomeação solicitada pelas Secretarias e recusada pela Prefeitura com o argumento de que não havia recursos orçamentários – embora, como reconheceu o juízo, “a nomeação dos servidores concursados poderá reduzir os gastos que o Município atualmente realiza na contratação de empresas de engenharia e arquitetura”.
Agora se aguarda o cumprimento da decisão pela Prefeitura de São Paulo, que tem 30 dias para realizar a nomeação dos sete autores da ação beneficiados com a decisão liminar.
Em entrevista ao 'Brasil de Fato', a advogada falou sobre a ilegalidade nas contratações reiteradas de comissionados durante a vigência do concurso público.
Em entrevista ao ‘Brasil de Fato’, a advogada Giovanna Gamba falou sobre a ilegalidade nas contratações reiteradas de comissionados para o desempenho de atividades típicas do cargo de Profissional de Engenharia, Arquitetura, Agronomia e Geologia da Prefeitura de São Paulo, enquanto há concurso público vigente com vagas para provimento imediato.A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça uniformizou o entendimento da Corte sobre a polêmica extensão da penalidade de perda da função pública em virtude de ato de improbidade administrativa, prevista no artigo 12 da Lei nº 8.429/1992.
Recentemente, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) uniformizou o entendimento da Corte sobre a polêmica extensão da penalidade de perda da função pública em virtude de ato de improbidade administrativa, prevista no artigo 12 da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).
Em Embargos de Divergência opostos em sede do Recurso Especial nº 1701967/RO[1], o Superior Tribunal de Justiça definiu que a penalidade em questão atinge não só o cargo ocupado pelo infrator no momento da prática da conduta ímproba, mas também se estende ao cargo público eventualmente ocupado por este no momento do trânsito em julgado da sentença condenatória (artigo 20 da Lei de Improbidade Administrativa[2]).
A controvérsia foi julgada por maioria pelo colegiado dos órgãos especializados em Direito Público, tendo sido analisada em razão de divergência existente entre a Primeira e Segunda Turmas da Corte. No voto vencedor, o Ministro Francisco Falcão afirma que a sanção de perda do cargo tem por objetivo afastar dos quadros da Administração Pública o agente que apresentou conduta ímproba e carência ética para o exercício da função pública. Por essa lógica, defendeu que a penalidade em questão deve abranger toda e qualquer atividade que o agente esteja exercendo no momento do trânsito em julgado da sentença condenatória.
Considerando que o objetivo da perda do cargo é o de salvaguardar a Administração de agentes que demonstrem “pouco ou nenhum apreço pelos princípios regentes da atividade administrativa”[3], a penalidade deve atingir não só o cargo ocupado no momento da prática do ato ímprobo, como também eventual outra função pública que esteja sendo exercida, uma vez que a improbidade não está ligada ao cargo em si, mas à própria atuação desse agente na Administração Pública.
Portanto, prevaleceu o entendimento que vinha sendo adotado pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, que pode ser representado pelo seguinte julgado:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. COBRANÇA DE PROPINA. […] PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. ART. 12 DA LEI 8.429/1992. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SÚMULA 7/STJ. […]
5. A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e afastar da atividade pública todos os agentes que demonstraram pouco apreço pelo princípio da juridicidade, denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade desenvolvida.
6. A sanção de perda da função pública visa a extirpar da Administração Pública aquele que exibiu inidoneidade (ou inabilitação) moral e desvio ético para o exercício da função pública, abrangendo qualquer atividade que o agente esteja exercendo ao tempo da condenação irrecorrível.
7. Não havendo violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, modificar o quantitativo da sanção aplicada pela instância de origem, no caso concreto, enseja reapreciação dos fatos e provas, obstado nesta instância especial (Súmula 7/STJ).
8. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.[4]
No caso analisado e julgado, discute-se a extensão da sanção de perda da função pública à ex-policial federal que se encontrava exercendo o cargo de Defensor Público ao tempo do trânsito em julgado da sentença condenatória.
De toda forma, embora se trate de uma uniformização da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é possível que, em algum momento, a questão seja levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) para análise da constitucionalidade da extensão da penalidade.
Vale ressaltar, ainda, que a prática de ato de improbidade administrativa não acarreta, automaticamente, a necessidade de aplicação da penalidade de perda da função pública, uma vez que a própria Lei nº 8.429/1992 determina que o juiz deverá, na fixação das penas, levar em conta “a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”.
Nesse sentido, considerando que o acórdão prolatado pela Primeira Seção do STJ ainda não foi disponibilizado (em 16/9/2020), ainda não está claro se o entendimento que prevaleceu, além de confirmar a abrangência da perda de função pública atualmente ocupada, também veda a hipótese de que um juiz, com base nos elementos do caso concreto e em atenção à razoabilidade e proporcionalidade entre conduta e sanção, restrinja a condenação ao cargo que serviu como instrumento para a prática do ato de improbidade.
[1] Informações obtidas por meio de notícia veiculada no site do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Cf. http://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/16092020-Perda-de-funcao-publica-por-improbidade-atinge-qualquer-outro-cargo-ocupado-no-momento-da-condenacao-definitiva.aspx. Acesso em 16 set. 2020.
[2] Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.
[3] ANDRADE, Landolfo. Aplicabilidade da sanção de perda da função pública sobre qualquer função exercida pelo agente ímprobo ao tempo do trânsito em julgado da decisão condenatória. Disponível em: http://genjuridico.com.br/2019/07/23/sancao-perda-da-funcao-publica/.
[4] STJ, REsp 1297021/PR, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/11/2013.
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