Concessões e bens reversíveis: STJ barra mudança retroativa do critério de indenização sem cláusula expressa
Debate entre VOC e VNR volta ao centro das disputas em infraestrutura, com reflexos em relicitações, encerramento contratual e valuation de ativos.
Mudanças de critério de indenização em contratos de concessão parecem, à primeira vista, um debate de contabilidade regulatória. Na prática, tratam-se de discussões que podem deslocar centenas de milhões (ou bilhões) de reais entre concessionárias e poder concedente, afetando também credores, investidores e o próprio usuário do serviço.
No Informativo de Jurisprudência do STJ nº 885 (22/04/2026), o Tribunal fixou um ponto de grande impacto: em concessões, a Administração não pode impor retroativamente um novo critério de indenização de bens reversíveis (como o VNR) se não houver previsão contratual expressa autorizando essa substituição. A controvérsia foi enfrentada pela Primeira Turma em caso conhecido do setor elétrico, no:
REsp 1.969.446-DF, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, por unanimidade, julgado em 7/4/2026.
O que está em jogo: bens reversíveis e o “fim do contrato”
Bens reversíveis são aqueles vinculados à prestação do serviço público e que, ao término da concessão, retornam ao poder concedente, em regra com indenização pelos investimentos ainda não amortizados/depreciados, conforme o desenho contratual e regulatório.
Esse tema aparece em diferentes cenários:
– encerramento natural do prazo da concessão;
– extinção antecipada (caducidade, encampação, anulação);
– reestruturações e reequilíbrios ao longo do contrato;
– relicitação e transição entre operadores.
O dilema é conhecido: como calcular a indenização por aquilo que volta ao Estado? As duas metodologias que mais aparecem no debate são:
– VOC (Valor Original Contábil): parte do valor histórico do investimento (com regras de amortização/depreciação e atualização conforme disciplina aplicável).
– VNR (Valor Novo de Reposição): busca aproximar o valor de reposição do ativo como se fosse novo hoje, descontando depreciação — uma lógica mais próxima de “custo de substituição”.
Por que o STJ falou em “vedação à retroatividade”
A decisão do STJ não nega que a legislação possa estabelecer critérios novos para concessões futuras, nem que a regulação possa evoluir. O ponto é outro: quando o contrato já definiu expressamente a metodologia, substituí-la unilateralmente e com efeitos econômicos relevantes desorganiza o pacto contratual e compromete a previsibilidade.
No direito público brasileiro, isso se conecta a três eixos:
- Segurança jurídica: o concessionário formula sua proposta (tarifa, investimentos, financiamento) a partir de parâmetros conhecidos. Alterar “a régua” no final do jogo reabre o cálculo inteiro.
- Equilíbrio econômico-financeiro: a Constituição (art. 37, XXI) e o regime das concessões (Lei nº 8.987/1995) protegem a equação econômico-financeira original. Mudar o critério de indenização pode produzir um desequilíbrio reverso (em desfavor do concessionário) sem contrapartida.
- Força normativa do contrato administrativo: a Administração tem prerrogativas (alteração unilateral em hipóteses legais), mas não um cheque em branco para reescrever cláusulas econômicas essenciais sem lastro contratual e sem recomposição.
No caso concreto reportado, discutiu-se a tentativa de aplicar o VNR — método associado à Lei nº 12.783/2013 no setor elétrico — a concessões anteriores, em substituição ao VOC pactuado. O STJ assentou que essa migração só poderia ocorrer se o contrato trouxesse autorização expressa para tanto.
“Quanto” e “como”: o efeito financeiro pode ser dramático
O debate não é acadêmico porque, conforme se adota VOC ou VNR, o valor final pode mudar radicalmente. Há casos em que o VOC leva a indenização significativa por investimentos ainda não amortizados; em outros, o VNR (dependendo do desenho regulatório) pode reduzir ou aumentar o montante.
Para investidores, isso afeta:
– valuation de ativos e modelagens de saída/renovação;
– risco de crédito (capacidade de pagamento na fase de transição);
– preço de eventual relicitação e atratividade do projeto;
– provisões contábeis e demonstrações financeiras.
Implicações jurídicas para concessionárias e poder concedente
Para concessionárias e financiadores
– O precedente reforça a importância de auditar o contrato: se o instrumento prevê metodologia (e se há cláusula de mutabilidade ou remissão a normas futuras), isso será central em qualquer disputa.
– Em processos de encerramento ou transição, vale estruturar desde cedo o inventário de bens reversíveis, o estado de conservação, a depreciação regulatória e a comprovação de investimentos.
– Em discussões de reequilíbrio, a tese do STJ pode ser utilizada para sustentar que mudanças de critério de indenização não podem operar como “atalho” para reduzir obrigações do poder concedente.
Para a Administração e agências
– O recado é de planejamento: se o Estado pretende adotar determinado método (como VNR), isso deve estar contratualmente claro para evitar litígios caros, atrasos de transição e insegurança em futuras licitações.
– Alterações normativas setoriais precisam ser implementadas com atenção à não surpresa e ao respeito aos instrumentos assinados.
Riscos e oportunidades para empresas fora do setor (cadeias e fornecedores)
Mesmo empresas que não são concessionárias podem ser impactadas. Cadeias de fornecimento (O&M, EPC, tecnologia, seguros) sofrem quando há litígio sobre indenização e transição, porque:
– pagamentos podem ser contingenciados;
– cronogramas de transferência de ativos podem atrasar;
– disputas elevam custo de capital e travam investimentos.
Ao mesmo tempo, a consolidação de critérios claros e a preservação do pacto contratual reduzem risco sistêmico, melhorando ambiente de contratação e financiamento.
Como o escritório pode auxiliar
Em disputas sobre bens reversíveis e indenização, a atuação costuma exigir uma combinação de direito e técnica: leitura contratual fina, análise regulatória, prova pericial e estratégia processual (administrativa e judicial). O escritório pode apoiar na:
– revisão de cláusulas econômicas (VOC/VNR e suas variantes);
– preparação de dossiê de ativos e investimentos (inventário, amortização, depreciação);
– negociação de termo de transição e mecanismos de pagamento;
– condução de contencioso para preservar equilíbrio econômico-financeiro.
O precedente do STJ, ao exigir previsão contratual expressa para mudanças retroativas do critério, tende a reduzir improvisações na fase mais sensível do projeto: o momento em que a concessão termina e a conta final precisa fechar.
Fontes: Informativo de Jurisprudência
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