Improbidade administrativa apenas dolosa: o que mudou com a Lei 14.230/2021
O regime jurídico das sanções por atos de improbidade administrativa foi substancialmente reformulado pela Lei nº 14.230/2021, que alterou a redação da Lei nº 8.429/1992, hoje conhecida como Nova Lei de Improbidade Administrativa (NLIA). A reforma reduziu o alcance das sanções anteriormente previstas, refletindo uma opção legislativa orientada à contenção de excessos punitivos, sem abrir mão dos compromissos com a accountability e o enfrentamento à corrupção.
Nesse contexto, a accountability na gestão pública brasileira refere-se à obrigação dos agentes de prestarem contas de suas ações e decisões, submetendo-se à responsabilização por atuações em desconformidade com os deveres institucionais. Esse conceito é central para a efetividade da democracia e para o controle da corrupção, representando a capacidade institucional de fiscalizar, responsabilizar e sancionar condutas que atentem contra a probidade administrativa.
Antes da reforma, a redação da antiga legislação gerava crescente insegurança jurídica entre os gestores públicos, especialmente por permitir a responsabilização por condutas culposas ou por violações genéricas aos princípios administrativos. Esse contexto contribuiu para a formação de uma jurisprudência instável, que variava quanto aos limites da responsabilização, e acabou por estimular a excessiva judicialização da atividade administrativa, resultando na imposição de sanções severas mesmo diante de meras irregularidades formais. Com a reforma, buscou-se reequilibrar o sistema, restringindo a responsabilização a condutas dolosas que representem efetiva violação à confiança pública.
O principal desafio da nova LIA é encontrar um equilíbrio entre a busca por segurança jurídica, evidenciada pela exigência de dolo específico e pela delimitação mais precisa das hipóteses de responsabilização, e a preservação da accountability. Este artigo propõe-se a examinar como as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, impactam esse delicado equilíbrio, refletindo sobre os avanços normativos e os riscos decorrentes da nova conformação jurídica da improbidade administrativa no Brasil.
As principais alterações da lei nº 14.230/2021
A Lei nº 8.429/92, em sua redação original, caracterizava-se por uma ampla tipificação dos atos de improbidade. Notadamente, o Art. 11, que tratava da violação aos princípios da administração pública, possuía natureza aberta e exemplificativa, permitindo que condutas meramente irregulares fossem classificadas como ímprobas. Além disso, a modalidade culposa para atos que causavam dano ao erário (Art. 10) permitia a responsabilização por negligência ou imprudência, para além do dolo.
A Lei nº 14.230/2021 promoveu modificações substanciais na Lei de Improbidade Administrativa, redefinindo seu alcance e a aplicação das sanções. Dentre as principais inovações, destacam-se:
A Exigência do Dolo Específico
Uma das alterações mais significativas da Lei nº 14.230/2021 foi a revogação expressa da modalidade culposa para atos de improbidade administrativa, especialmente para os atos que causam dano ao erário (Art. 10). Agora, a configuração de qualquer ato de improbidade exige a comprovação de dolo.
O art. 1º, §2º da nova LIA define dolo como “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. Assim, a mera voluntariedade ou a ocorrência de dano não são suficientes para o enquadramento de determinada conduta como improbidade administrativa.
Para atos que importam enriquecimento ilícito (Art. 9º) e atos que atentam contra os princípios da administração pública (Art. 11), a exigência de dolo já era amplamente aceita pela jurisprudência, mas a reforma a tornou requisito. Para atos que causam dano ao erário (Art. 10), a mudança é radical, pois a culpa grave não é mais suficiente.
Além disso, o Art. 11, que antes possuía um rol exemplificativo de condutas violadoras de princípios, passou a ser taxativo, listando condutas específicas que, para serem consideradas ímprobas, exigem dolo específico.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 309, declarou em sede de repercussão geral a inconstitucionalidade da modalidade culposa dos atos de improbidade administrativa, prevista nos artigos 5º e 10 da redação original da Lei nº 8.429, de 1992.
No julgamento do Tema 1.199, por sua vez, a Corte assentou que a norma da Lei nº 14.230, de 2021, que revogou a modalidade culposa, possui natureza material benéfica e, embora irretroativa, aplica-se aos processos em curso que ainda não tenham sentença condenatória transitada em julgado.
O novo regime prescricional
A reforma alterou os prazos prescricionais para o ajuizamento das ações de improbidade, estabelecendo um prazo geral de oito anos, contado da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (Art. 23). Além disso, a Lei nº 14.230/2021 introduziu a figura da prescrição intercorrente, que ocorre quando o processo fica paralisado por mais de quatro anos sem que haja um ato processual válido que o impulsione (Art. 23, §5°).
A vinculação de efeitos entre sentenças penais e civis
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa ampliou os efeitos vinculantes das sentenças penais e civis sobre a esfera da improbidade. Nos termos do art. 21, § 4º, a absolvição criminal em ação que verse sobre os mesmos fatos, quando confirmada por decisão colegiada, impede o prosseguimento da ação de improbidade, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição. Já o §3º do mesmo artigo estabelece que as sentenças penais e civis que concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa de autoria também devem produzir efeitos no âmbito da ação de improbidade.
O acordo de não persecução cível (ANPC)
A Lei nº 14.230/2021 regulamentou a possibilidade de celebração do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) pelo Ministério Público (Art. 17-B). Este acordo permite que o agente público ou terceiro envolvido em ato de improbidade, em vez de ser processado judicialmente, celebre um pacto com o Ministério Público, desde que haja a integral reparação do dano e a reversão da vantagem indevida.
A regulamentação do ANPC representa uma ferramenta de eficiência processual, potencialmente agilizando a resolução de casos e a recuperação de danos. Contudo, sua efetividade dependerá da aplicação criteriosa e da percepção de proporcionalidade e justiça nos seus termos.
Segurança jurídica: conceito e a justificativa das alterações
A segurança jurídica é um pilar fundamental do Estado Democrático de Direito, garantindo a previsibilidade, estabilidade e confiança nas relações jurídicas. No Direito Administrativo, ela se traduz na necessidade de que a atuação da administração pública e a responsabilização de seus agentes sejam pautadas por regras claras, evitando arbitrariedades e surpresas.
A Lei nº 13.655/2018, que incluiu dispositivos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), teve um papel fundamental na pavimentação do caminho para a reforma da LIA. Artigos como o Art. 28 da LINDB, que estabelece a responsabilidade pessoal do agente público por decisões ou opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro, e o Art. 22, que exige a consideração dos obstáculos e dificuldades reais do gestor, já sinalizavam uma tendência à maior proteção do agente público de boa-fé. Essas disposições da LINDB deram um novo escopo à improbidade culposa por dano ao erário, proporcionando aos agentes públicos e políticos um maior grau de segurança jurídica.
Setores da doutrina e da administração pública defendem que as alterações na LIA representam um avanço necessário para a segurança jurídica. A exigência do dolo específico, a taxatividade do Art. 11 e o novo regime prescricional visam coibir a excessos evitando que meros erros ou divergências interpretativas resultem em graves sanções. Essa perspectiva busca proteger o agente público honesto e incentivar a tomada de decisões, argumentando que a LIA anterior, ao permitir a responsabilização por culpa grave, inibia a ação gerencial e a inovação.
A reforma, nesse sentido, pode ser vista como uma medida de desburocratização e incentivo à gestão. Ao elevar o patamar para a caracterização da improbidade para o dolo, busca-se reduzir o “custo da inação” ou a “paralisia decisória”, isto é, o receio dos gestores em tomar decisões necessárias, mas potencialmente arriscadas, por medo de serem processados por erros não intencionais. Essa abordagem visa fomentar uma administração pública mais dinâmica e menos avessa a riscos, embora a questão de se essa proteção vem à custa de tolerar um certo nível de conduta não intencional, mas ainda prejudicial, permaneça em aberto.
Accountability e os desafios pós-reforma
A transparência governamental constitui elemento essencial da accountability, na medida em que permite à sociedade exercer controle sobre a legalidade e legitimidade dos atos da Administração Pública. A divulgação de informações e a participação social são mecanismos que fortalecem o controle sobre a gestão pública e contribuem para a prevenção e o enfrentamento da corrupção. A Constituição Federal, em seu art. 37, consagra princípios como a publicidade e a eficiência, pilares fundamentais da transparência administrativa.
Contudo, a reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) suscitou críticas no que tange ao possível enfraquecimento da accountability institucional. A exigência de dolo específico para a configuração de todos os atos de improbidade, bem como a taxatividade do rol de condutas previstas no art. 11, são apontadas como mudanças que podem gerar um vácuo de responsabilização. A principal preocupação reside na dificuldade probatória da demonstração do dolo, sobretudo em casos complexos envolvendo esquemas sofisticados de corrupção ou de má gestão dissimulada.
Essa limitação levanta preocupações quanto à eficácia do sistema de responsabilização, uma vez que a LIA tradicionalmente funcionava como importante mecanismo de preenchimento das lacunas deixadas pelo direito penal.
Nesse contexto, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 2.107.398, reconheceu a possibilidade de utilização simultânea da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e da LIA como fundamentos de uma mesma ação civil pública, desde que não haja duplicidade punitiva em relação aos mesmos fatos e sanções. A Corte ressaltou que a Lei Anticorrupção foi concebida para complementar o sistema de responsabilização, sobretudo em relação a pessoas jurídicas, e que ambas as normas podem coexistir de forma harmônica, desde que respeitados os limites legais para evitar bis in idem.
Considerações Finais
A Lei nº 14.230, de 2021, promoveu uma transformação paradigmática na Lei de Improbidade Administrativa, ao substituir um modelo amplo e aberto, que admitia a responsabilização por culpa e por violação genérica a princípios, por um regime mais restritivo, baseado no dolo específico e na tipificação fechada das condutas. As alterações no regime prescricional, a introdução do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) e a vinculação mais estreita com as esferas penal e administrativa redesenharam significativamente o cenário da responsabilização por atos de improbidade no Brasil.
O dilema entre segurança jurídica e accountability permanece no centro do debate. Se, por um lado, a reforma trouxe maior previsibilidade e proteção ao agente público de boa-fé, por outro, suscita preocupações quanto à efetividade do sistema de controle da Administração, sobretudo em face de práticas lesivas que não se enquadrem nos tipos específicos agora exigidos.
A aplicação da nova LIA ainda enfrentará importantes desafios interpretativos e institucionais. A consolidação da jurisprudência, especialmente no que se refere à delimitação do dolo específico e à revisão dos processos em curso, será decisiva para a construção de um novo paradigma. O Ministério Público e os órgãos de controle precisarão adaptar suas estratégias investigativas, com eventual utilização combinada de distintos regimes jurídicos, como a LIA e a Lei Anticorrupção, para fundamentar ações que assegurem a responsabilização proporcional e eficaz, sem afronta ao devido processo legal.
A trajetória da LIA, desde sua promulgação até a reforma de 2021, reflete movimentos cíclicos da política institucional brasileira, ora priorizando a expansão dos mecanismos de controle, ora enfatizando garantias e freios à atuação estatal. Assim, a LIA não deve ser compreendida apenas como um instrumento técnico-normativo, mas como um reflexo das tensões históricas entre a demanda social por probidade e os limites práticos da governança pública. A evolução do instituto não é contínua, e seguirá condicionada às transformações sociais, políticas e institucionais que moldam o combate à corrupção no Brasil.
Em caso de dúvidas ou para aprofundar aspectos específicos, entre em contato através do nosso e-mail contato@schiefler.adv.br, que um dos nossos advogados especialistas na área poderá lhe atender.
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STJ afasta improbidade por falta de dolo e dano em licitação fracionada
A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) extinguiu uma ação de improbidade administrativa movida contra um ex-prefeito do município de Leme (SP), acusado de fracionar indevidamente licitações para a realização de eventos municipais. Por maioria, o colegiado seguiu o voto do relator, Ministro Afrânio Vilela, e concluiu que a conduta se tornou atípica após as alterações promovidas pela Nova Lei de Improbidade (Lei nº 14.230/2021), uma vez que não foram comprovados o dolo específico do gestor nem o dano efetivo aos cofres públicos.
No caso, o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) havia condenado o ex-prefeito por violação a princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/92 em sua redação original), entendendo que a divisão das contratações, por si só, afrontava a legalidade e a moralidade, mesmo sem a prova de prejuízo concreto. Ao reformar a decisão, o STJ aplicou o entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199) e os novos requisitos da Lei de Improbidade, que exigem a demonstração inequívoca da intenção de cometer o ato ilícito (dolo específico) para a configuração da improbidade.
O relator destacou que a condenação se baseou unicamente na irregularidade formal do fracionamento, sem qualquer indicação de intuito de fraudar a lei, de causar prejuízo ou de beneficiar indevidamente terceiros. Sem a comprovação desses elementos subjetivos e do dano efetivo, a conduta não se enquadra nas hipóteses taxativas da nova lei, não sendo mais possível a condenação por violação genérica a princípios. Com isso, a ação foi julgada improcedente e a responsabilização do ex-gestor, extinta.
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STJ afasta improbidade em contratação direta de show artístico sem licitação
A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu, por unanimidade, que a contratação direta de artista por meio de um intermediário não exclusivo, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. Para que a conduta seja enquadrada como ímproba, é necessária a comprovação de dolo específico do agente público, além de superfaturamento ou benefício indevido, o que não ocorreu no caso analisado.
A decisão anulou a condenação de ex-diretores da Riotur, empresa de turismo da Prefeitura do Rio de Janeiro, pela contratação do cantor Luan Santana em 2010. A condenação em instâncias inferiores baseou-se no fato de que a contratação, por inexigibilidade de licitação, foi feita por meio de um empresário com procuração, e não pelo representante exclusivo do artista, como exigem as Leis nº 8.666/1993 e a atual nº 14.133/2021.
O relator do caso, Ministro Marco Aurélio Bellizze, ressaltou que a nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige a demonstração de dolo específico e afasta a tese de dano presumido ao erário. No caso concreto, o Tribunal concluiu que não havia evidências de que os gestores agiram com a intenção de cometer a irregularidade, nem de que houve prejuízo financeiro aos cofres públicos, tratando-se de uma falha meramente formal.
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