Não é incomum que órgãos e entidades públicas cancelem (ou devessem cancelar) concorrências de publicidade já publicadas para revisar o estudo técnico preliminar, o termo de referência e o briefing antes de recomeçar o procedimento. O movimento costuma ser lido como falha isolada de planejamento, e às vezes é. 

Há, porém, uma explicação estrutural pouco discutida: a contratação de serviços de publicidade prestados por agências de propaganda é, entre as contratações públicas, uma das que mais dependem do que se decide antes da publicação do edital. Os vícios dessa fase raramente se revelam quando são cometidos; aparecem meses depois, com o certame em curso, quando corrigi-los já custa caro.

 

Um regime especial que a Lei 14.133/2021 não substituiu

A contratação de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda continua regida pela Lei nº 12.232/2010, que não foi revogada pela nova Lei de Licitações. O art. 186 da Lei nº 14.133/2021 determina que suas disposições se apliquem de forma subsidiária à Lei nº 12.232/2010, e o art. 189 manda ler as remissões feitas à Lei nº 8.666/1993 como remissões ao novo diploma.

O resultado é uma contratação de dupla camada. Do regime geral vêm o estudo técnico preliminar (arts. 6º, XX, e 18) e o termo de referência (art. 6º, XXIII); do regime especial, o briefing (art. 6º, II, da Lei nº 12.232/2010). São documentos com funções distintas, e a sobreposição entre eles (briefing que apenas reproduz o termo de referência, estudo preliminar que se limita a justificar a despesa) é a origem mais frequente dos vícios que só se revelam no julgamento.

 

O briefing não é um resumo do termo de referência

O termo de referência descreve o objeto para fins de contratação e execução. O briefing tem outra função: é o insumo técnico a partir do qual as agências elaboram o plano de comunicação publicitária, composto por raciocínio básico, estratégia de comunicação publicitária, ideia criativa e estratégia de mídia e não mídia (art. 7º da Lei nº 12.232/2010). A lei exige informações precisas, claras e objetivas, e que a estratégia de mídia seja construída em função da verba disponível indicada no instrumento convocatório.

A consequência é encadeada: briefing genérico gera propostas não comparáveis; propostas não comparáveis geram pontuação que a subcomissão técnica não consegue motivar; e a motivação deficiente é hoje um dos principais vetores de intervenção do controle externo. 

No Acórdão 2.044/2026-Plenário (rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 5/8/2026), o TCU determinou o retorno de concorrência de publicidade do Ministério do Trabalho e Emprego à fase de julgamento das propostas técnicas, por insuficiência das justificativas das notas e pela ausência da reavaliação obrigatória nas divergências superiores a 20% entre avaliadores (art. 6º, VII, da Lei nº 12.232/2010). O vício apareceu no julgamento, mas nasceu no desenho dos quesitos.

 

Decisões preparatórias de efeito praticamente irreversível

A delimitação do objeto. O art. 2º, § 2º, da Lei nº 12.232/2010 veda incluir no contrato de publicidade atividades de assessoria de imprensa, de comunicação e de relações públicas, bem como a realização de eventos. Pacotes de comunicação institucional que reúnem tudo em um objeto único dificilmente se corrigem no curso do certame.

O critério de julgamento. O art. 5º impõe a adoção obrigatória de melhor técnica ou de técnica e preço. Não são expressões intercambiáveis, produzem dinâmicas de disputa distintas e a escolha precisa estar motivada no estudo técnico preliminar, não apenas anunciada no edital.

A forma da sessão. A Lei nº 14.133/2021 prefere a forma eletrônica e só admite a presencial se motivada, com registro em ata e gravação em áudio e vídeo (art. 17, § 2º), ressalvada a transição do art. 176, II, para Municípios de até vinte mil habitantes, encerrada em abril de 2027. A arquitetura de invólucros da lei especial, com a via não identificada do plano de comunicação em invólucro padronizado fornecido pelo próprio órgão (art. 9º), explica a persistência do formato presencial nesse nicho, mas explicação não substitui motivação escrita nos autos. Os dois formatos precisam, nesse caso, ser devidamente justificados, pois ambos precisam garantir a higidez da competição (especialmente a não identificação das autorias das propostas).

A subcomissão técnica. O art. 10 impõe um procedimento paralelo e cronologicamente sensível: cadastramento prévio, relação com no mínimo o triplo do número de integrantes (ou o dobro, nas contratações de menor vulto), publicação 10 dias de antecedência, impugnação até 48 horas antes e sorteio em sessão pública, com proporcionalidade entre membros com e sem vínculo funcional. Esse trâmite corre, em regra, como chamamento público autônomo e paralelo ao edital, de modo que qualquer revisão do instrumento convocatório obriga a reavaliar também o calendário da subcomissão.

 

O custo de corrigir tarde

O cancelamento anterior à abertura das propostas é a hipótese menos onerosa de correção. Encerradas as fases de julgamento e habilitação, o desfazimento passa a depender de ilegalidade insanável (anulação) ou de fato superveniente devidamente comprovado (revogação), assegurada, em ambos os casos, a prévia manifestação dos interessados (art. 71 da Lei nº 14.133/2021).

Nas licitações de publicidade esse custo é ainda mais alto, porque a proposta técnica não é um formulário: envolve diagnóstico, estratégia e peças criativas produzidas às expensas do licitante. Anular depois de abertos os invólucros significa descartar trabalho relevante de todos os concorrentes e de todos os servidores e profissionais envolvidos na comissão de licitação e na subcomissão técnica, com passivo reputacional e risco de litígio. Antes da sessão, o custo é apenas o tempo.

 

O que isso recomenda aos órgãos públicos

Câmaras municipais, prefeituras, autarquias e estatais raramente dispõem de equipe interna que domine, ao mesmo tempo, a lógica da Lei nº 12.232/2010 e a da Lei nº 14.133/2021. O desenho de briefing, quesitos técnicos e planilha de preços é um problema de comunicação traduzido em linguagem jurídica, e é nessa tradução que os editais costumam falhar. Daí dois caminhos: a assessoria na estruturação da contratação, do estudo técnico preliminar ao chamamento público da subcomissão técnica, e a capacitação dos servidores e das comissões, para que a Administração conduza o certame com autonomia.

A Schiefler Advocacia atua de forma consolidada no direito das comunicações e nas licitações de publicidade, com experiência acumulada na representação de agências em impugnações, recursos e representações perante tribunais de contas e o Poder Judiciário. Conhecer o certame do lado de quem o questiona é o que permite, do lado da Administração, antecipar por onde o edital será atacado e estruturá-lo para resistir.