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Solução consensual no TCU: o que o debate com a CGU sobre integridade sinaliza para empresas que negociam com o poder público

Painel realizado em setembro tratou a mesa de negociação como ambiente sujeito a riscos de integridade, o que pede controles específicos também de quem negocia do lado privado.

 

O Tribunal de Contas da União (TCU) noticiou, em 1º de outubro de 2026, a realização do painel “Integridade e boas práticas na administração pública”, promovido em setembro no Instituto Serzedello Corrêa. O encontro reuniu a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso) e a Controladoria-Geral da União (CGU) para discutir transparência, governança e gestão de riscos nos processos de solução consensual.

O painel não resultou em norma nova nem em guia de conduta, mas indica que a negociação de controvérsias em concessões e contratos de grande porte começa a ser examinada com as mesmas categorias de risco já aplicadas a licitações e à execução contratual, como conflito de interesses, sigilo de informações e influência indevida. Para concessionárias, contratadas e estatais que negociam nesse ambiente, a consequência prática é que o programa de integridade precisa alcançar também a mesa de negociação.

 

O que foi discutido no painel

O secretário da SecexConsenso, Nicola Khoury, apresentou os avanços na estruturação dos processos de trabalho. Segundo a notícia do Tribunal, os requerimentos de solução consensual passaram a ser públicos, os casos contam com painéis de referência e audiências públicas, e as decisões homologadas pelo Plenário são acompanhadas de fichas-resumo com o problema analisado, a solução construída e os benefícios para a sociedade. Para o secretário, o amadurecimento do modelo depende de procedimentos que deem segurança, previsibilidade e legitimidade às negociações.

A secretária de Integridade Pública da CGU, Patrícia Álvares, sustentou que a integridade deixou de estar associada apenas à punição de irregularidades e passou a cumprir função de prevenção de riscos e de governança. Na sua avaliação, o tema deixa de ser responsabilidade individual do agente e passa a exigir uma arquitetura institucional que incentive comportamentos íntegros e reduza a chance de desvios.

Os riscos debatidos foram conflitos de interesse, vazamento de informações, influência indevida, excesso de confiança e fadiga decisória, entendida como a perda de qualidade das escolhas pelo acúmulo de decisões. Entre as medidas discutidas estão o registro das etapas de negociação, a definição clara de responsabilidades entre os participantes e mecanismos que reduzam a dependência de decisões individuais.

 

Em que estágio está o modelo de solução consensual?

O procedimento foi criado pela Instrução Normativa TCU nº 91/2022 e reformulado pela Instrução Normativa TCU nº 101/2025, aprovada em 5 de novembro de 2025 pelo Acórdão nº 2.618/2025-Plenário, de relatoria do ministro Jhonatan de Jesus. A reforma tornou público o requerimento inicial, com resumo divulgado no portal do Tribunal, criou uma etapa de preparação (art. 4º-A) e previu painel de referência ou consulta pública (art. 7º-A). Também estendeu a legitimidade aos dirigentes de empresas estatais.

A análise técnica das propostas passou a observar três critérios, que são a juridicidade, a vantajosidade diante do cenário sem acordo e a suficiência dos mecanismos para mitigar risco moral e sistêmico. As reuniões de negociação seguem confidenciais até a deliberação do Plenário. Na ocasião, o TCU informou haver mais de 50 processos na secretaria, mais da metade já resolvida.

O modelo também foi levado ao Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 1.183, proposta pelo Partido Novo. Em 29 de abril de 2026, o relator, ministro Edson Fachin, votou por validar a norma com interpretação que restringe o procedimento às tomadas de contas especiais, preservados os acordos já homologados. O ministro Flávio Dino divergiu para manter o modelo, com a ressalva de que a instauração do procedimento caiba ao relator, e não à Presidência do TCU. O julgamento foi suspenso por pedido de vista do ministro Cristiano Zanin.

Os dois votos, embora divergentes, tratam de base legal e de governança. Nesse contexto, é razoável ler o debate com a CGU como parte do esforço do Tribunal para reforçar a legitimidade do instrumento por meio de transparência e gestão de riscos.

 

Quais normas de integridade já alcançam a mesa de negociação?

Do lado dos agentes do Poder Executivo federal que participam das comissões, a Lei nº 12.813/2013 disciplina o conflito de interesses e o uso de informação privilegiada, inclusive nos seis meses seguintes à saída do cargo para as autoridades alcançadas pelo art. 6º. O Decreto nº 10.889/2021 exige a divulgação de agendas e regula audiências e hospitalidades. Já a Lei nº 13.140/2015 (art. 40) e a LINDB (art. 28) limitam a responsabilização pessoal de quem negocia aos casos de dolo, fraude ou erro grosseiro, o que faz do registro da motivação a principal proteção do agente.

Do lado privado, a Lei nº 12.846/2013 responsabiliza objetivamente a pessoa jurídica por atos lesivos que podem ocorrer justamente em uma renegociação. O art. 5º, IV, alcança a obtenção fraudulenta de vantagem em modificações ou prorrogações contratuais (alínea “f”) e a manipulação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato (alínea “g”). O Decreto nº 11.129/2022, no art. 57, VIII, inclui entre os parâmetros de avaliação do programa de integridade os procedimentos para prevenir ilícitos em qualquer interação com o setor público, ainda que intermediada por terceiros.

Há ainda o regime do mercado de capitais. Quando a controvérsia envolve companhia aberta, os termos em discussão podem alterar prazos de concessão, investimentos e tarifas. Aplicam-se, então, o dever de sigilo e as regras de divulgação de fato relevante da Resolução CVM nº 44/2021, além do art. 27-D da Lei nº 6.385/1976, que tipifica o uso indevido de informação privilegiada.

 

Como os riscos do painel aparecem do lado da empresa

Os riscos listados no painel foram pensados para a Administração, mas têm correspondência direta na empresa. O conflito de interesses surge na contratação de consultores, pareceristas e ex-agentes públicos com vínculo recente com o órgão ou a agência envolvida. A influência indevida costuma ocorrer fora da comissão, em contatos paralelos sem registro, e a oferta de hospitalidades durante a negociação merece vedação expressa.

O vazamento de informações exige atenção ao regime misto da norma. O requerimento é público, os anexos sigilosos dependem de justificativa e as reuniões são confidenciais, de modo que a empresa precisa classificar o que entrega e controlar quem acessa.

Já a fadiga decisória e o excesso de confiança são riscos típicos de negociações longas. Levantamento publicado em março de 2026 sobre os três primeiros anos da SecexConsenso apontou prazo médio superior a 360 dias entre o protocolo e a homologação, tempo suficiente para que concessões sucessivas se concentrem em poucas pessoas, sem revisão.

 

Como a empresa deve se preparar para uma solução consensual

Antes de ingressar em uma negociação ou de integrar a comissão, recomenda-se adotar as seguintes providências.

1. Incluir a negociação consensual na matriz de riscos do programa de integridade, com tratamento próprio em relação a licitações e à gestão contratual.
2. Formalizar a equipe de negociação, com papéis e alçadas definidos e aprovação colegiada das concessões relevantes.
3. Registrar reuniões, contatos e documentos trocados com agentes públicos e vedar tratativas fora dos canais oficiais do procedimento.
4. Submeter consultores, pareceristas e demais terceiros a diligência prévia, com verificação de vínculos anteriores com o órgão e de eventual período de impedimento.
5. Adotar protocolo de sigilo, com classificação justificada dos anexos, lista de pessoas com acesso e, nas companhias abertas, regras de divulgação e de vedação à negociação de valores mobiliários.
6. Preservar a memória de cálculo da vantajosidade, com estudos, cenários e premissas, porque esse material é examinado pelas unidades técnicas do Tribunal e pode ser revisitado em fiscalizações futuras.

A mensagem central é que a consensualidade não reduz a exigência de integridade. Ela desloca o risco da disputa para a negociação, em que a margem de escolha é maior e o registro costuma ser menor. Qualquer que seja o desfecho da ADPF nº 1.183, o TCU e a CGU indicam que transparência, rastreabilidade e decisão colegiada tendem a ser o parâmetro de avaliação desses acordos. A empresa que documentar sua conduta desde o requerimento estará em melhor posição para concluir o acordo e para defendê-lo depois.

A equipe de compliance e integridade do Schiefler Advocacia está à disposição para apoiar a estruturação desses controles.

 

 

Fontes

• TCU. TCU e CGU debatem integridade e boas práticas nos processos de solução consensual. 1º out. 2026.

• TCU. Atualizada norma que regula procedimentos de solução consensual no TCU. 11 nov. 2025.

• TCU. Instrução Normativa nº 101/2025.

• TCU. Instrução Normativa nº 91/2022.

• ConJur. Supremo suspende julgamento sobre SecexConsenso do TCU. 29 abr. 2026.

• Migalhas. Conclusões sobre os 3 primeiros anos da SecexConsenso (2022-2025). 11 mar. 2026.

• Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).

• Decreto nº 11.129/2022.

• Lei nº 12.813/2013 (conflito de interesses).

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TCU e a solução consensual em concessões de transmissão: o que muda na prática para contratos de infraestrutura

A aprovação de uma solução consensual pelo TCU reforça a tendência de resolver impasses contratuais com transparência, técnica e governança — e não apenas no contencioso.

A notícia de que o Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou uma solução consensual relacionada a contratos de transmissão de energia elétrica é mais do que um registro institucional: ela ilumina um movimento relevante no setor de infraestrutura — a busca por arranjos pactuados, com controles e justificativas robustas, para enfrentar impasses contratuais que, quando empurrados para a via litigiosa, costumam gerar atrasos, aumento de custo, insegurança regulatória e, por consequência, perda de eficiência do serviço público.

 O que está em jogo quando se fala em “solução consensual”

Em concessões e contratos de grande porte (como transmissão), conflitos não são exceção. Eles surgem por uma combinação conhecida:

– obras com prazo longo e alta dependência de licenças, desapropriações e liberações de faixa;

– insumos e equipamentos sujeitos a inflação e variações cambiais;

– necessidade de coordenação entre concessionária, regulador setorial (como a ANEEL), financiadores e fornecedores;

– matrizes de risco que nem sempre antecipam o “mundo real” do projeto.

Quando o impasse vira disputa — administrativa, arbitral ou judicial — o resultado típico é a elevação do custo de transação e a postergação de decisões. A via consensual procura inverter essa lógica: diagnosticar o problema, quantificar seus efeitos, definir uma solução juridicamente defensável e pactuar um ajuste que maximize o interesse público, sem “apagar” responsabilidades e sem renunciar a controles.

Quem participa e por que o TCU importa nesse desenho

O TCU exerce controle externo (Constituição Federal, art. 71) e, na prática, influencia o que é considerado aceitável do ponto de vista de legalidade, economicidade e governança. Em projetos regulados, o Tribunal costuma ser um ator indireto, mas determinante:

– para a Administração, porque decisões sem amarração técnica e jurídica podem gerar apontamentos, determinações e responsabilização;

– para concessionárias e investidores, porque a “leitura” do TCU afeta a previsibilidade de repactuações, aditivos e reequilíbrios.

A aprovação de uma solução consensual pelo Tribunal reforça a ideia de que prevenir conflito e estruturar acordo pode ser compatível com o controle, desde que o processo seja demonstravelmente motivado, transparente e aderente ao arcabouço normativo.

 O fundamento jurídico por trás da consensualidade (e seus limites)

A consensualidade no Direito Público brasileiro não é um “vale tudo”. Ela se apoia em regras que exigem motivação e racionalidade decisória, com destaque para:

– LINDB (Decreto-Lei nº 4.657/1942), especialmente os arts. 20 a 30, que impõem decisão baseada em consequências práticas, análise do contexto, motivação qualificada e responsabilização com critérios;

– CPC (Lei nº 13.105/2015), art. 3º, § 3º, que estimula solução consensual de conflitos;

– Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015), que consolida instrumentos de autocomposição também com a Administração;

– Lei nº 14.133/2021, que admite meios alternativos de prevenção e resolução de controvérsias em contratos administrativos (art. 151), incluindo conciliação, mediação, comitês de resolução de disputas (dispute boards) e arbitragem;

– princípios clássicos de concessões e contratos administrativos, como a preservação do equilíbrio econômico-financeiro (derivado do art. 37, XXI, da Constituição e trabalhado de forma recorrente na legislação e jurisprudência do setor).

O limite é claro: soluções pactuadas devem ser compatíveis com a finalidade pública, não podem mascarar renúncia indevida de receitas, não podem criar vantagens sem base técnica e não podem servir de atalho para corrigir falhas de gestão sem tratamento adequado.

 Onde mora o risco: aditivo mal instruído e “acordo” sem governança

A experiência mostra que o problema raramente é a ideia de negociar; é a execução jurídica e probatória.

Alguns riscos recorrentes para concessionárias, EPCistas, fornecedores e investidores:

1. Dossiê técnico frágil: sem cronologia do projeto, evidências de causa (evento) e efeito (impacto), a repactuação se torna vulnerável a questionamentos.
2. Quantificação inconsistente: valores sem metodologia (ou com metodologia não auditável) elevam risco de glosa e responsabilização.
3. Matriz de riscos ignorada: se o evento está alocado contratualmente a uma parte, a repactuação precisa justificar por que a alocação será revista (ou como será tratada sem “moral hazard”).
4. Choque com o regulador: em transmissão, o arranjo econômico e os incentivos são fortemente influenciados por regulação. A solução contratual deve conversar com o framework regulatório e com os ritos pertinentes.
5. Transparência insuficiente: consensualidade com opacidade tende a gerar suspeita. A LINDB, na prática, “cobra” motivação, alternativas avaliadas e registro de premissas.

Qual é a oportunidade: reduzir litigiosidade sem perder defensabilidade

Do lado positivo, a sinalização institucional do TCU abre espaço para estratégias mais maduras de gestão de conflitos, especialmente em projetos já tensionados:

– repactuações estruturadas, com critérios objetivos e trilha de auditoria;

– uso de comitês de resolução de disputas em contratos de obra e fornecimento para estancar a disputa ainda no canteiro;

– construção de acordos com cláusulas de governança: gatilhos, marcos de verificação, condicionantes, auditorias independentes, mecanismos de revisão e “off-ramps”.

Isso tem impacto direto em prazo de energização, cronograma regulatório, custo de capital e, no limite, na entrega de serviço público com menor volatilidade.

O que empresas e particulares devem fazer agora (sem esperar o próximo conflito)

Para agentes do setor (concessionárias, investidores, fornecedores, seguradoras e bancos), três medidas costumam ser decisivas:

– Mapeamento de exposições: quais eventos de risco estão materializados? há passivo de claims? quais contratos satélites (EPC, O&M, suprimentos) amplificam o problema?

– Preparação de prova e narrativa: cronologia documentada, relatórios de engenharia, laudos de impacto, correspondências, atas, ordens de serviço, registros regulatórios.

– Estratégia de fórum: definir quando a solução é bilateral, quando é regulatória, quando exige mecanismo formal (dispute board, mediação, arbitragem) e como dialogar com órgãos de controle com segurança.

 Como o escritório pode auxiliar

Nosso trabalho, nesses cenários, costuma ser menos “litigar” e mais organizar uma decisão defensável:

– estruturação jurídica de repactuações e termos aditivos (com matriz de riscos, condicionantes e trilha de governança);

– apoio em negociações com Administração, reguladores e órgãos de controle, com foco em motivação, transparência e compliance;

– modelagem de mecanismos de prevenção de disputas (dispute boards, procedimentos escalonados, mediação);

– análise de responsabilização e desenho de medidas mitigatórias para administradores e gestores.

A mensagem central é simples: a via consensual não elimina rigor — ela exige um tipo diferente de rigor. Quem se antecipa com prova, governança e técnica tende a transformar conflito em ajuste, e ajuste em previsibilidade.

 

 

Fontes

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