Lei 8.443/1992

TCU reafirma que administradores de empresa contratada só respondem por dano ao erário mediante desconsideração da personalidade jurídica

Em tomada de contas especial sobre contrato de organização de eventos, a Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Jorge Oliveira, afastou a responsabilização do dirigente que havia assinado o contrato e administrava a empresa contratada. Quando o vínculo com o Poder Público é meramente contratual, sócios e administradores só podem ser alcançados nas hipóteses legais de desconsideração da personalidade jurídica. A decisão reafirma entendimento consolidado do Tribunal e, no ponto, diverge da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU.

 

O quadro normativo

O art. 71, II, da Constituição submete ao julgamento do TCU as contas dos responsáveis por recursos públicos e daqueles que derem causa a prejuízo ao erário. Na Lei 8.443/1992, o art. 16, § 2º, prevê a responsabilidade solidária do agente público que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante ou parte interessada, de qualquer modo haja concorrido para o dano. É por essa via que empresas contratadas respondem em tomadas de contas especiais.

A pessoa jurídica, contudo, tem personalidade e patrimônio próprios. O art. 50 do Código Civil permite estender obrigações da sociedade aos bens de sócios e administradores apenas em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado por desvio de finalidade ou confusão patrimonial. A Lei 14.133/2021 segue a mesma linha no art. 160, que admite estender a administradores e sócios os efeitos das sanções aplicadas à empresa quando houver abuso do direito ou confusão patrimonial, com contraditório, ampla defesa e análise jurídica prévia.

A situação muda quando a entidade privada gere recursos públicos, como ocorre em convênios e instrumentos congêneres. Nessa hipótese, ela assume o dever de prestar contas (art. 70, parágrafo único, da Constituição), atua como gestora e responde solidariamente com seus dirigentes.

 

O caso concreto

A tomada de contas especial apurava débito histórico de R$ 984.160,70 em contrato de organização de eventos, com indícios de superfaturamento, superdimensionamento e pagamentos por bens e serviços não utilizados. Na fase interna, o débito foi imputado à empresa, ao dirigente que assinou o contrato, a um subsecretário do ministério (já falecido) e ao fiscal. A conduta atribuída à empresa e ao dirigente consistiu, essencialmente, em receber os pagamentos indevidos.

Todos os citados permaneceram revéis, e a unidade técnica, com apoio do Ministério Público de Contas, propôs a condenação solidária da empresa, do dirigente e do fiscal, com multas individuais.

 

O entendimento fixado

O relator divergiu. Tratando-se de irregularidades em contrato firmado com a Administração, “não é devido concluir, automaticamente, pela responsabilidade da pessoa física que subscreveu o instrumento e administrava a sociedade”. O voto apoiou-se em dois precedentes da Primeira Câmara: o Acórdão 2.267/2015, cuja ementa corresponde quase literalmente ao enunciado agora publicado, e o Acórdão 4.654/2025, que atribui a responsabilidade pelo débito, prioritariamente, à pessoa jurídica contratada, ressalvadas hipóteses excepcionais como conluio, abuso de direito ou prática de atos ilegais ou contrários às normas constitutivas da entidade. O enunciado é o seguinte:

O vínculo meramente contratual com o Poder Público não permite a responsabilização solidária da empresa contratada e de seus administradores por prejuízos causados ao erário, exceção feita às hipóteses legais de desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil). Apenas quando a pessoa jurídica de direito privado administra recursos públicos, hipótese em que atua como gestora desses recursos e assume o dever de prestar contas de sua aplicação, é que responde solidariamente com seus dirigentes por eventual dano ao erário.

No caso, as irregularidades “não decorreram de atuação da pessoa jurídica de direito privado como gestora pública”, e os elementos dos autos eram “insuficientes para se concluir pela presença das circunstâncias que autorizam desconsiderar a personalidade jurídica para alcançar sócios ou administradores da empresa”. Sem esses pressupostos, a citação do dirigente foi considerada nula, e o processo acabou arquivado sem julgamento de mérito.

A tese preserva a responsabilidade da própria empresa pelo dano a que tenha concorrido. O que ela impede é a passagem automática da responsabilidade da sociedade para quem a administra, apenas porque assinou o contrato ou dirigia a empresa na época dos fatos.

 

As implicações práticas

Para sócios e administradores citados em tomada de contas especial decorrente de contrato, a primeira linha de defesa é a ilegitimidade passiva. Cabe demonstrar que a relação com a Administração era meramente contratual e que o processo não reúne elementos concretos de abuso da personalidade, desvio de finalidade, confusão patrimonial ou conluio. No caso, a nulidade foi reconhecida mesmo com todos os responsáveis revéis, mas a tese deve ser apresentada já nas alegações de defesa.

Para órgãos instauradores e unidades técnicas, a decisão exige método. A inclusão de pessoas físicas ligadas à contratada entre os responsáveis deve vir acompanhada, desde a fase interna, de fundamentação específica sobre os pressupostos da desconsideração. A assinatura do contrato e o exercício da administração da sociedade, por si sós, são insuficientes.

Para as empresas, a proteção tem limites claros e pressupõe que a sociedade opere como pessoa efetivamente separada de seus sócios. Confusão patrimonial, uso da empresa para fraudar a licitação ou conluio com agentes públicos abrem caminho para que o Tribunal alcance o patrimônio pessoal dos administradores. Governança, contabilidade regular e separação entre as finanças da empresa e as dos sócios funcionam, também aqui, como instrumentos de defesa.

 

Fonte:

Acórdão 4717/2026-Segunda Câmara, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 8/9/2026. Inteiro teor.

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TCU admite sanção de inidoneidade por fraude na fase contratual

Em uma decisão de grande repercussão para o direito administrativo sancionador, o Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU) firmou o entendimento de que a sanção de declaração de inidoneidade (art. 46 da Lei 8.443/1992) pode ser aplicada a empresas por fraudes cometidas na fase de execução contratual, mesmo que posteriores ao certame. O posicionamento foi consolidado no julgamento do Acórdão 1754/2025-Plenário, em 6 de agosto de 2025, que investigou um “mercado paralelo” de garantias contratuais.

O caso teve origem em uma representação sobre a prática irregular de órgãos públicos que aceitavam “cartas de fiança fidejussória” emitidas por empresas que não possuíam autorização do Banco Central do Brasil para operar como instituições financeiras. O TCU apurou que diversas companhias, utilizando o termo “Bank” em suas denominações para criar uma falsa aparência de legalidade, emitiam documentos sem lastro jurídico para garantir contratos administrativos.

A controvérsia jurídica central era se a apresentação de uma garantia fraudulenta, um ato que ocorre após a licitação e a assinatura do contrato, poderia ser enquadrada como “fraude comprovada à licitação” para fins de aplicação da sanção de inidoneidade. Superando um entendimento anterior mais restritivo, o Tribunal concluiu que sim. No voto condutor, o Ministro Bruno Dantas argumentou que a apresentação de uma garantia nula não é um mero descumprimento contratual, mas “a quebra de uma condição essencial que vicia o próprio resultado da licitação desde a sua origem”, pois corrompe a finalidade do certame de assegurar uma contratação segura para o Poder Público.

Com base nesse entendimento, o TCU julgou a representação procedente e declarou a inidoneidade de diversas empresas. As companhias que emitiram as garantias fraudulentas foram sancionadas com a proibição de licitar com a Administração Pública Federal por 3 anos, enquanto as empresas que apresentaram os documentos inválidos em seus contratos receberam a mesma sanção pelo prazo de 1 ano. O Tribunal também determinou o envio dos autos a órgãos como a Polícia Federal, a Procuradoria-Geral da República e o Conselho Nacional de Justiça para a apuração de eventuais ilícitos em outras esferas.

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