Ao julgar denúncia relativa à licitação da nova sede do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo (Crea/SP), relatada pelo Ministro Jhonatan de Jesus, o Plenário do Tribunal de Contas da União estabeleceu dois balizamentos relevantes sobre as garantias exigidas em contratos de obras e serviços de engenharia regidos pela Lei nº 14.133/2021.

De um lado, não se pode exigir, ao mesmo tempo, a garantia de execução do art. 96 e o seguro-garantia com cláusula de retomada do art. 102, sob pena de dupla cobrança sobre o mesmo risco. De outro, a fixação do seguro-garantia de retomada em percentual acima de 5% do valor do contrato depende de motivação técnica específica, não bastando a simples invocação do limite legal.

 

O quadro normativo

A Lei nº 14.133/2021 disciplina as garantias contratuais como instrumento de proteção do interesse público diante do risco de inadimplemento. O art. 96 prevê a garantia de execução e arrola, em seu § 1º, as modalidades à disposição da Administração: caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária.

O percentual, por sua vez, é tratado pelo art. 98: a garantia pode alcançar até 5% do valor inicial do contrato, patamar que só pode ser elevado até o limite de 10% mediante justificativa fundada na complexidade técnica do objeto e nos riscos envolvidos.

O seguro-garantia com cláusula de retomada, previsto no art. 102, é forma reforçada da modalidade seguro-garantia: nele, em caso de inadimplemento da contratada, a seguradora pode assumir a execução e concluir o objeto. Trata-se, portanto, de espécie da modalidade já contemplada no art. 96, § 1º, inciso II — e não de uma garantia autônoma e cumulável com a garantia de execução comum.

 

O caso concreto

A questão teve origem em denúncia contra a Concorrência Eletrônica 90004/2025, conduzida pelo Crea/SP para a contratação semi-integrada dos projetos executivos complementares e da construção de sua nova sede — empreendimento de mais de 21 mil m², com valor estimado em cerca de R$ 173 milhões, sob o critério de técnica e preço.

O edital exigia, cumulativamente, a garantia de execução do art. 96, fixada em 5% do valor do contrato, e o seguro-garantia com cláusula de retomada do art. 102, este em 10% do valor global. Em defesa, o Crea/SP sustentou que a complexidade da obra e os riscos de paralisação justificariam tanto a majoração da garantia de 5% para 10% (art. 98) quanto a adoção da cláusula de retomada como medida complementar, e destacou que dezessete empresas apresentaram propostas, sem qualquer impugnação ao edital.

O relator, contudo, acompanhou a unidade técnica. Assinalou que o seguro-garantia com cláusula de retomada é conformação qualificada da modalidade seguro-garantia (art. 96, § 1º, inciso II), e não garantia autônoma somável à garantia ordinária — de modo que a exigência cumulativa fez a Administração extrapolar o teto legal de 10% do art. 98, impondo ônus desproporcional ao particular. Quanto ao percentual de 10%, ponderou que a mera invocação da complexidade e do regime de execução, sem análise individualizada dos riscos na matriz de riscos da contratação, tornava a exigência arbitrária — e que a ausência de impugnação das licitantes não convalida cláusula irregular.

Como o Crea/SP já havia revogado a concorrência antes do julgamento, o Plenário deixou de determinar a anulação e optou por cientificar a entidade das irregularidades, em caráter preventivo, para que não se repitam em futuras licitações.

 

O entendimento fixado

O Plenário consolidou a orientação em dois enunciados complementares:

É indevida a exigência simultânea da garantia de execução contratual prevista no art. 96, caput, da Lei 14.133/2021 e da atinente ao seguro-garantia com cláusula de retomada (art. 102), pois esta constitui espécie da modalidade contida no art. 96, § 1º, inciso II, resultando em sobreposição de encargos para cobrir o mesmo risco.

É irregular a exigência de seguro-garantia com cláusula de retomada (art. 102) em montante acima de 5% sobre o valor inicial do contrato sem a devida motivação técnica que, analisando a complexidade do objeto e os riscos envolvidos, justifique a majoração até o limite legal de 10% (art. 98).

 

Implicações práticas

Para a Administração, a orientação exige cuidado na modelagem das garantias: cabe optar entre a garantia de execução do art. 96 e o seguro-garantia de retomada do art. 102, sem cumulá-los — a exigência simultânea, além de redundante, faz o encargo total ultrapassar o teto legal de 10%. Pretendendo-se fixar o seguro de retomada acima de 5%, é preciso instruir o processo com análise técnica individualizada, ancorada na matriz de riscos da contratação, que demonstre por que a complexidade do objeto exige a majoração, até o limite de 10%.

Para licitantes, o entendimento confere base para impugnar editais que dupliquem garantias sobre o mesmo risco ou que imponham percentuais elevados sem justificativa. Como o custo da garantia se incorpora ao preço ofertado, exigências indevidas encarecem a disputa e podem afastar interessados, em prejuízo da competitividade.

Para advogados, a decisão fornece parâmetros objetivos de controle de legalidade dos editais — a vedação à cumulação e a exigência de motivação para o percentual —, úteis tanto na fase de impugnação quanto na defesa de contratações já em curso.

 

 

Fontes:

Acórdão 1513/2026-Plenário, rel. Min. Jhonatan de Jesus, sessão de 10 de junho de 2026.