CNPJ

TCU reconhece nulidade de citação de empresa falida que não seja dirigida ao administrador judicial

Ao julgar tomada de contas especial relativa a contrato de organização de eventos firmado por um ministério em 2010, a Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, sob relatoria do Ministro Jorge Oliveira, declarou nula a citação de empresa contratada cuja falência havia sido decretada antes do chamamento ao processo. Decretada a falência, a representação da sociedade passa ao administrador judicial, e é a ele que a citação deve ser dirigida. A decisão, unânime, divergiu dos pareceres da unidade técnica e do Ministério Público junto ao TCU, que propunham a condenação da empresa à revelia.

 

O quadro normativo

A citação chama o responsável a se defender no processo de controle externo, e dela depende a validade de tudo o que vem depois. Condenar quem não foi regularmente citado ofende o contraditório e a ampla defesa assegurados pelo art. 5º, LV, da Constituição.

No caso de empresa falida, a lei define quem fala por ela. O art. 22, III, “c” e “n”, da Lei 11.101/2005 atribui ao administrador judicial a representação judicial e extrajudicial da massa falida. O art. 76, parágrafo único, determina que as ações prossigam com o administrador judicial, que deverá ser intimado para representar a massa, “sob pena de nulidade do processo”. E o art. 75, V, do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente aos processos do TCU por força do art. 298 do Regimento Interno, estabelece que a massa falida é representada em juízo pelo administrador judicial.

Com a decretação da falência, portanto, os antigos dirigentes perdem a representação da sociedade, que passa ao administrador judicial nomeado pelo juízo.

 

O caso concreto

A tomada de contas especial teve origem em auditoria da Controladoria-Geral da União que apontou superfaturamento em serviços subcontratados, superdimensionamento de produtos e serviços, pagamentos por bens e serviços não utilizados e pagamento de mobiliário que já estava contemplado na locação do espaço. O débito histórico somava R$ 984.160,70, relativo a pagamentos realizados em 2011.

A empresa contratada, seu dirigente e o fiscal do contrato foram citados pelo Tribunal e permaneceram revéis. A unidade técnica, com a concordância do Ministério Público de Contas, propôs julgar irregulares as contas, com condenação solidária ao pagamento do débito e multas individuais.

O problema estava na citação da empresa. A falência havia sido decretada em maio de 2022, com nomeação de administrador judicial, e a inscrição no CNPJ estava baixada desde 2021. Ainda assim, a citação foi dirigida ao dirigente que havia assinado o contrato.

 

O entendimento fixado

O relator reconheceu o vício de forma direta: “a citação da empresa nestes autos deveria ter sido dirigida a seu administrador judicial, e não ao dirigente que firmou o Contrato Administrativo 84/2010, como feito. Portanto, é nula a citação da massa falida”. O enunciado extraído do acórdão sintetiza a tese:

É nula a citação de empresa realizada após a decretação de sua falência, caso não tenha sido dirigida ao administrador judicial nomeado, pois cabe a este a representação judicial e extrajudicial da massa falida (art. 75, inciso V, do CPC c/c arts. 22, inciso III, alíneas “c” e “n”, e 76, parágrafo único, da Lei 11.101/2005).

A nulidade teve consequência prática decisiva. Em vez de devolver os autos para nova citação, agora dirigida ao administrador judicial, o relator considerou que o tempo decorrido impediria o pleno exercício da defesa. Nesse ponto, o voto corrigiu a instrução técnica, que havia contado o prazo de dez anos previsto nos arts. 6º, II, e 29 da Instrução Normativa-TCU 98/2024 a partir de dezembro de 2014, quando a Administração tomou ciência das irregularidades. Segundo o relator, esse marco, adequado para a contagem da prescrição, “não pode ser confundido com as datas do provável dano”, que remontavam a 2011.

O processo foi arquivado sem julgamento de mérito, por ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular (arts. 201, § 3º, e 212 do Regimento Interno). O mesmo voto afastou a citação do dirigente da empresa, tema tratado em artigo próprio, e a do fiscal do contrato, chamado a se defender mais de treze anos depois dos pagamentos.

 

As implicações práticas

Para empresas contratadas e seus sócios, a decisão oferece uma tese de defesa objetiva. Se a citação ocorreu após a decretação da falência e não foi dirigida ao administrador judicial, o vício é de nulidade, e a revelia construída sobre ela não se sustenta. No caso, o Tribunal reconheceu a nulidade mesmo sem defesa nos autos, mas o caminho seguro é argui-la com a sentença de falência e a prova de quem foi efetivamente citado.

Para o administrador judicial, o precedente lembra que a representação da massa alcança os processos de controle externo e que a ele cabe receber e responder às citações do TCU.

Para órgãos instauradores e unidades técnicas, a lição é de rotina: antes de citar pessoa jurídica, verificar a situação cadastral e a existência de processo de falência. A recuperação judicial segue lógica diferente. Nesse regime, o devedor e seus administradores, em regra, são mantidos na condução da atividade empresarial (art. 64 da Lei 11.101/2005), e a citação continua dirigida à própria empresa.

Por fim, o caso mostra o peso do tempo. As irregularidades foram reconhecidas, mas, passados cerca de quinze anos dos pagamentos, o Tribunal entendeu que os responsáveis não teriam meios de exercer plenamente a defesa. O voto registrou, ainda, que a Administração não atendeu, na época própria, à recomendação da Controladoria-Geral da União para apurar responsabilidades. A demora contribuiu para inviabilizar o ressarcimento.

 

Fonte:

Acórdão 4717/2026-Segunda Câmara, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 8/9/2026. Inteiro teor.

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A ineficácia da criação de novo CNPJ como mecanismo de proteção patrimonial

1. Por que abrir nova empresa para fugir de dívidas pode configurar fraude

Diante da elevada carga tributária e da instabilidade econômica, muitos empresários têm recorrido à constituição de nova pessoa jurídica como estratégia para manter suas atividades empresariais e afastar os efeitos da inadimplência fiscal. Na prática, esse movimento costuma se materializar por meio da abertura de uma nova sociedade empresária com quadro societário semelhante, endereço, ramo de atuação e, em muitos casos, com contabilidade e estrutura operacional interligadas à empresa anterior.

Embora possa parecer uma medida de reestruturação, esse tipo de iniciativa, quando destituída de bases jurídicas sólidas e motivada pela simples intenção de afastar credores, pode ser enquadrada como hipótese de grupo econômico de fato, com consequente redirecionamento das execuções fiscais à nova empresa e, eventualmente, aos seus sócios. Trata-se, portanto, de uma forma ineficaz — e arriscada — de tentar promover a blindagem patrimonial.

2. Como o Fisco identifica grupos econômicos de fato

O grupo econômico de fato é caracterizado pela atuação coordenada de empresas formalmente distintas, mas que, na realidade, operam de maneira conjunta, com interesses e estruturas comuns. A legislação tributária não define expressamente esse instituto, mas tanto a jurisprudência quanto a doutrina o reconhecem a partir de elementos objetivos, como:

• Identidade de sócios ou quadros societários constituídos por pessoas da mesma família;
• Compartilhamento de sede, telefone, funcionários e contabilidade;
• Movimentações financeiras entre as empresas, sem justificativa contratual ou mercadológica;
• Confusão patrimonial e ausência de autonomia gerencial.

O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) reforça esse entendimento ao considerar como indícios de grupo econômico de fato a existência de mútuos não convencionais, pagamentos cruzados entre empresas, uso de procuradores em comum e contabilidade centralizada.

Dessa forma, não é necessário que exista formalização jurídica do grupo. A atuação prática das empresas é suficiente para o Fisco configurar o vínculo econômico e promover a responsabilização solidária entre a pessoa jurídica antiga e a que foi constituída posteriormente.

3. Casos reais: o entendimento da jurisprudência

A jurisprudência tem evoluído no sentido de admitir o redirecionamento da execução fiscal às demais empresas do grupo econômico de fato, independentemente dos sujeitos passivos descritos na Certidão de Dívida Ativa. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em diversas oportunidades, reconheceu que há responsabilidade solidária entre pessoas jurídicas quando houver confusão patrimonial e gestão unificada.

A título de exemplo, menciona-se o voto do Ministro Relator Herman Benjamin no REsp nº 1.808.645/PE, em que se indicou que, apesar da legislação tributária não mencionar especificamente a definição de grupo econômico de fato, o combate deste instituto, quando atua de maneira antijurídica, é amplamente admitido na jurisprudência do STJ.

Apesar disso, ainda persiste uma controvérsia sobre os limites do redirecionamento da execução fiscal. A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), por ocasião do julgamento do REsp 1.775.269/PR, firmou o entendimento de que, nos casos em que a nova empresa do grupo econômico não esteja mencionada na Certidão de Dívida Ativa e não se enquadre nas hipóteses previstas nos artigos 134 e 135 do Código Tributário Nacional, é indispensável a instauração do Incidente de Desconsideração da Personalidade Jurídica (IDPJ).

Por outro lado, a Segunda Turma do STJ adota posicionamento mais flexível. No AgInt no AREsp 2.135.698/RJ, reconheceu que o redirecionamento pode ocorrer mesmo sem o IDPJ, desde que fundado nos artigos 124, 133 e 135 do CTN, especialmente em situações que envolvam confusão patrimonial e interesses econômicos comuns entre as empresas.

De todo modo, prevalece o entendimento de que, havendo indícios concretos de atuação conjunta e confusão patrimonial, o redirecionamento pode alcançar outras empresas e seus administradores, ainda que não listados originalmente como devedores.

4. O que pode ser feito de forma legal para reestruturar uma empresa com dívidas

Apesar dos riscos, é possível realizar uma reestruturação fiscal e empresarial segura e eficaz. Para isso, é fundamental contar com assessoria jurídica especializada que possa:

• Elaborar um diagnóstico jurídico e contábil do passivo tributário;
• Avaliar a viabilidade de recuperação judicial ou extrajudicial;
• Estruturar operações societárias legítimas (como cisões, incorporações e holdings), respeitando os limites legais;
• Identificar a possível existência de cobranças indevidas realizadas pelo Fisco;
• Negociar os débitos com a Fazenda Pública através da transação tributária ou realizar o parcelamento dos débitos;
• Garantir a separação patrimonial e contábil entre empresas, evitando os riscos de responsabilização solidária.
  

Assim, o empresário evita práticas que possam ser caracterizadas como fraude ou evasão fiscal e adota soluções amparadas no ordenamento jurídico, preservando tanto o seu negócio quanto o seu patrimônio pessoal.

A reestruturação empresarial diante de passivos fiscais exige estratégias jurídicas bem fundamentadas, sob pena de expor o empresário e suas empresas à responsabilização solidária e ao redirecionamento de execuções fiscais. Nesse cenário, contar com uma assessoria jurídica especializada é essencial para preservar a continuidade da atividade empresarial e proteger o patrimônio dos envolvidos.

O diagnóstico da estrutura societária e do passivo fiscal, passando pela análise de riscos e viabilidade de reorganizações, até a adoção de medidas seguras e juridicamente eficazes é fundamental para garantir a prosperidade e longevidade de qualquer empreendimento. 

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