Em acompanhamento de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, o Plenário do Tribunal de Contas da União fixou dois entendimentos complementares sobre o estudo técnico preliminar (ETP): o documento deve ser concluído e aprovado antes do termo de referência ou do projeto básico, mas não precisa ser anexado ao edital nem divulgado na internet como condição para a publicação do certame.

 

O quadro normativo

O estudo técnico preliminar é a primeira etapa do planejamento da contratação (art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021). Nele se evidencia o problema a ser resolvido e se demonstra a viabilidade técnica e econômica da solução pretendida (art. 18, § 1º), fornecendo os fundamentos para os documentos que vêm depois — o termo de referência, nas contratações em geral, e o projeto básico, nas obras e serviços de engenharia.

Quanto à publicidade, a Lei 14.133/2021 disciplina a divulgação do edital e de seus anexos sem, contudo, arrolar o ETP entre as peças de anexação obrigatória ao instrumento convocatório. Atos normativos setoriais, porém, haviam gerado dúvida: o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da IN SGD-ME 94/2022 poderiam sugerir a obrigatoriedade de divulgação prévia do estudo. O ponto era saber como conciliar essas normas com o regime legal de publicidade dos certames.

 

O caso concreto e a questão jurídica

No acompanhamento, o Tribunal enfrentou duas indagações. A primeira, de natureza procedimental e temporal: em que momento o ETP deve estar pronto e se ele comporta revisão ao longo da fase interna. A segunda, de transparência: se a ausência de anexação do ETP ao edital, ou sua não divulgação na internet, seria capaz de viciar a publicação do certame.

 

O entendimento fixado

Sobre a posição do ETP no fluxo do planejamento, o Plenário assentou que o documento precede os demais artefatos e admite revisão durante a fase interna:

O estudo técnico preliminar (ETP), por constituir a primeira etapa do planejamento da contratação (art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021), deve ser concluído e aprovado antes da elaboração do termo de referência ou do projeto básico, os quais pressupõem a definição prévia da viabilidade da contratação, admitindo-se a revisão do ETP durante a fase interna da licitação em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipótese em que as alterações devem ser refletidas nos demais artefatos de planejamento.

Sobre a publicidade, o Tribunal esclareceu que a disponibilização do ETP por transparência não se confunde com sua integração obrigatória ao edital:

Não há imposição, na Lei 14.133/2021, para que o estudo técnico preliminar (ETP) seja anexado ao instrumento convocatório, nem para sua divulgação na internet como requisito prévio à publicação do edital de licitação, o que não impede a Administração, no exercício do poder discricionário e resguardados os sigilos legais, de disponibilizar o documento por razões de transparência e governança. Nesse sentido, o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da IN SGD-ME 94/2022 devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021, de modo que a disponibilização do ETP em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório.

Os dois enunciados convergem para uma leitura equilibrada: o ETP é peça obrigatória e prévia do planejamento, mas sua função é instruir a decisão administrativa, não compor o edital. A Administração pode — e, por governança, muitas vezes deve — divulgar o estudo; o que não se admite é confundir essa faculdade com um requisito de validade da publicação do certame. Do mesmo modo, a revisão do ETP é legítima quando decorre do amadurecimento da solução ou da pesquisa de mercado, desde que as alterações se reflitam nos demais documentos de planejamento.

 

As implicações práticas

Para a Administração, fica confirmado que o ETP deve ser concluído e aprovado antes do termo de referência ou do projeto básico — não se admite construir a solução para só depois justificá-la. Ao mesmo tempo, gestores ganham segurança de que a não anexação do estudo ao edital não é, por si, irregularidade, e de que revisões durante a fase interna são possíveis, contanto que documentadas e propagadas aos artefatos subsequentes.

Para licitantes, o entendimento delimita expectativas: a ausência do ETP entre os anexos do edital não configura, isoladamente, vício apto a fundamentar impugnação. Isso não afasta o interesse legítimo no acesso ao documento, que pode ser buscado pelas vias da transparência — apenas o desloca do plano da nulidade para o da publicidade administrativa.

Para advogados, o julgado oferece parâmetro útil para distinguir dois planos frequentemente confundidos: o da obrigatoriedade do ETP como etapa de planejamento e o de sua eventual publicidade. A leitura conforme dos atos infralegais — Resolução CNJ e IN SGD-ME à luz da Lei 14.133/2021 — é o fio condutor da decisão e serve de guia para a análise de editais e para a estruturação de defesas.

 

Fonte:

Acórdão 1532/2026-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, sessão de 17 de junho de 2026.