Em auditoria relatada pelo Ministro Antonio Anastasia, o Plenário do Tribunal de Contas da União firmou entendimento de que a Administração não pode reter o pagamento devido por serviço já executado ou fornecimento já entregue apenas porque a contratada se encontra em situação fiscal irregular. A retenção, nesse cenário, configuraria enriquecimento sem causa do poder público, vedado pelo ordenamento jurídico.

A decisão reafirma uma distinção que costuma se perder na rotina da gestão contratual: a perda da regularidade fiscal autoriza determinadas providências, mas não permite que a Administração se aproprie, sem contraprestação, daquilo que já recebeu.

 

O quadro normativo

A regularidade fiscal é exigida na fase de habilitação da licitação e deve ser mantida pela contratada durante toda a execução do contrato. A Lei nº 14.133/2021 condiciona a contratação à comprovação dessas condições e impõe ao contratado o dever de conservá-las ao longo do vínculo, sob pena de medidas que podem chegar à extinção do contrato.

O ponto sensível está nas consequências do descumprimento. A superveniência de irregularidade fiscal pode justificar a notificação da contratada para regularização e, persistindo a situação, a rescisão contratual. O que a jurisprudência do TCU não admite é o uso da retenção de pagamento como sanção indireta — espécie de coação para forçar a regularização — quando a prestação correspondente já foi integralmente cumprida.

Isso porque o pagamento, nessa hipótese, remunera serviço efetivamente prestado ou bem efetivamente entregue. Negá-lo equivaleria a transferir ao contratado o ônus de uma irregularidade que não desnatura a obrigação já adimplida, fazendo a Administração se beneficiar de prestação sem a devida contrapartida. É precisamente essa a hipótese de enriquecimento sem causa vedada pelo art. 884 do Código Civil, aplicável também às relações de direito público.

Convém distinguir as situações. A retenção de pagamento pode ser legítima quando houver inadimplemento da própria contratada — serviço não executado, prestado com defeito ou em desacordo com as especificações do contrato —, pois aí falta o próprio fato gerador da remuneração. O que a decisão afasta é a retenção fundada exclusivamente na irregularidade fiscal, quando o objeto correspondente já foi regularmente entregue e aceito pela Administração.

 

O caso concreto

A questão chegou ao Tribunal no âmbito de auditoria que examinou práticas de retenção de pagamentos a contratadas em situação fiscal irregular. Constatou-se a retenção de valores referentes a prestações já executadas, sob o argumento de que a contratada não comprovava a manutenção da regularidade fiscal exigida na habilitação.

Para o Plenário, a medida inverteu a lógica do sistema: em vez de adotar os instrumentos próprios para lidar com a irregularidade, a Administração reteve a remuneração de obrigações já cumpridas, onerando indevidamente o particular.

 

O entendimento fixado

Ao apreciar o caso, o Tribunal consolidou a orientação no seguinte enunciado:

Verificada a irregular situação fiscal da contratada, é vedada a retenção de pagamento por serviço já executado ou fornecimento já entregue, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração.

 

Implicações práticas

Para a Administração, a mensagem é direta: diante da perda de regularidade fiscal, cabe notificar a contratada, registrar a ocorrência e, se for o caso, promover a extinção do contrato — mas não reter o pagamento por aquilo que já foi entregue. A retenção indevida expõe o gestor a questionamentos e ao dever de quitar os valores, eventualmente acrescidos de encargos.

Para licitantes e contratados, o entendimento resguarda o direito ao recebimento pelas prestações efetivamente realizadas. A irregularidade fiscal superveniente pode gerar consequências relevantes — inclusive a rescisão e a impossibilidade de novas contratações —, mas não funciona como causa automática de perda do crédito já constituído.

Para advogados, a decisão oferece fundamento sólido para impugnar retenções de pagamento utilizadas como meio oblíquo de pressão, ancorado na vedação ao enriquecimento sem causa e na natureza sinalagmática do contrato administrativo.

 

Fontes:

Acórdão 1505/2026-Plenário, rel. Min. Antonio Anastasia, sessão de 10 de junho de 2026.