TCU: IMPUTAÇÃO DE DÉBITO A AGENTE PÚBLICO EXIGE DOLO OU CULPA GRAVE, NOS TERMOS DO ART. 28 DA LINDB
A Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, em Recurso de Reconsideração relatado pelo Ministro Jhonatan de Jesus, assentou que a regra do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) — segundo a qual o agente público responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro — aplica-se também à responsabilidade financeira por dano ao erário. A consequência é direta: a condenação em débito pressupõe a comprovação de que a conduta do agente contribuiu para o prejuízo com, no mínimo, culpa grave.
O quadro normativo: a LINDB e o filtro subjetivo da responsabilização
A Lei 13.655/2018 inseriu na LINDB (Decreto-lei 4.657/1942) um conjunto de dispositivos voltados à segurança jurídica na criação e na aplicação do direito público. Entre eles, o art. 28 estabelece que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. O Decreto 9.830/2019, ao regulamentar a norma, definiu o erro grosseiro como aquele manifesto, evidente e inescusável, praticado com culpa grave — caracterizada por elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia (art. 12, § 1º).
No âmbito do TCU, a incidência do art. 28 sobre as sanções — notadamente a multa — consolidou-se com relativa rapidez, com a jurisprudência equiparando o erro grosseiro à culpa grave. Remanescia, porém, controvérsia quanto ao débito: por ter natureza ressarcitória, e não punitiva, parte das decisões sustentava que a recomposição do erário seguiria a lógica da responsabilidade civil comum, na qual a culpa simples é suficiente. O acórdão em análise enfrenta diretamente essa questão.
O caso concreto
A discussão foi travada em Recurso de Reconsideração interposto contra condenação em débito. No recurso, debateu-se o elemento subjetivo exigível para a imputação da obrigação de ressarcir: bastaria a demonstração de conduta culposa em sentido amplo, ou seria necessário o enquadramento qualificado do art. 28 da LINDB? A Primeira Câmara acolheu a segunda posição.
O entendimento fixado
O enunciado extraído da decisão é o seguinte:
“A regra prevista no art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lindb), que estabelece que o agente público só responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro, também se aplica à responsabilidade financeira por dano ao erário. A responsabilização do agente público pelo débito depende da comprovação de que sua conduta contribuiu para o prejuízo com, no mínimo, culpa grave.”
Três aspectos merecem destaque. Primeiro, o débito deixa de ser consequência quase automática da constatação do dano: entre o prejuízo e a condenação deve haver a demonstração de nexo causal e de elemento subjetivo qualificado. Segundo, o vocábulo escolhido — “comprovação” — desloca o ônus para a instrução processual: a culpa grave não se presume, prova-se. Terceiro, a decisão elimina a assimetria que faria o gestor responder pelo débito em condições mais gravosas do que pela multa, unificando o filtro subjetivo da responsabilização perante o Tribunal.
O entendimento dialoga, ainda, com o art. 22 da LINDB, que impõe ao julgador considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. Decisões razoáveis tomadas em contexto de incerteza, ainda que resultem em prejuízo, não geram responsabilidade pessoal quando ausente o desvio qualificado.
Implicações práticas
Para gestores públicos, a decisão reforça o valor da documentação do processo decisório. Pareceres técnicos e jurídicos, estudos preliminares, atas de reunião e registros das circunstâncias enfrentadas à época constituem o principal ativo defensivo em eventual tomada de contas especial. O insucesso da decisão administrativa, por si, não gera débito — é preciso que o controle demonstre a culpa grave.
Para empresas contratadas, o tema é igualmente sensível. Em tomadas de contas especiais relacionadas a contratos administrativos, é comum a condenação solidária de particulares e agentes públicos. Como a proteção do art. 28 da LINDB é dirigida ao agente público, a definição do elemento subjetivo de cada envolvido passa a ser ponto central da estratégia processual — inclusive para delimitar quem permanece no polo passivo e em que extensão.
Para advogados, o precedente fornece tese defensiva de primeira ordem em processos de contas: exigir da unidade instrutiva a demonstração concreta — e não presumida — do dolo ou da culpa grave, à luz da definição do Decreto 9.830/2019. Em sede recursal, a ausência dessa comprovação passa a fundamentar o afastamento do próprio débito, e não apenas a redução ou a exclusão da multa.
Fonte:
Acórdão 3197/2026-Primeira Câmara, rel. Min. Jhonatan de Jesus, sessão de 23/6/2026.