A Primeira Câmara do TCU, em recurso de reconsideração relatado pelo Ministro Odair Cunha, tornou insubsistente condenação de R$ 320.000,00 em débito e R$ 74.000,00 de multa e encerrou tomada de contas especial ao concluir que a execução física do objeto não se completou porque o próprio órgão concedente deixou de praticar ato que lhe cabia e que condicionava a etapa seguinte. 

A decisão apoia-se no art. 22, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.

 

O quadro normativo

O art. 22, § 1º, do Decreto-Lei 4.657/1942, incluído pela Lei 13.655/2018, determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, sejam considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. O dispositivo opera sobre o juízo de reprovabilidade da conduta e, antes disso, sobre o próprio nexo de causalidade.

A responsabilização financeira depende da demonstração de conduta, dano e liame causal entre um e outro. Quando o resultado pactuado pressupõe ato de terceiro (no caso, a manifestação do concedente sobre material submetido à sua aprovação) e esse ato não sobrevém, a cadeia se interrompe em elo que escapa à esfera de atuação do particular. O TCU já vinha mitigando ou afastando a responsabilização do convenente em hipóteses assim, conforme o Acórdão 5241/2020-Primeira Câmara.

Em matéria contratual, a mesma preocupação aparece positivada. O art. 115, § 5º, da Lei 14.133/2021 determina que, em caso de impedimento, ordem de paralisação ou suspensão do contrato, o cronograma de execução seja prorrogado automaticamente pelo tempo correspondente, por simples apostila. O atraso imputável à Administração deixou de ser risco do contratado.

 

O caso concreto

O convênio, celebrado em 2009 no valor de R$ 496.204,92, previa quatro metas voltadas à sistematização e à publicação de materiais sobre o funcionamento de conselhos de direitos e tutelares, além da realização de seminários. A tomada de contas especial foi instaurada por não comprovação da execução física do objeto, e o acórdão recorrido condenou a entidade convenente ao ressarcimento do valor previsto no plano de trabalho para a impressão dos materiais, com multa.

Nas razões recursais, a convenente sustentou que elaborara os materiais no plano intelectual e os submetera ao comitê editorial do órgão concedente, cuja ausência de manifestação conclusiva teria inviabilizado a impressão e a distribuição. Diante da alegação, o Tribunal determinou diligência ao ministério sucessor, com oito quesitos sobre a tramitação dos materiais naquele colegiado.

A resposta confirmou a versão da recorrente. O órgão atestou que os materiais foram submetidos e depois reapresentados; que o sumário executivo não contém assinaturas nos campos destinados à aprovação final; que não localizou documento comprobatório da análise pelo colegiado; e que não encontrou manifestação sobre o pedido de prorrogação de vigência. A unidade técnica, que havia proposto negar provimento ao recurso, reviu a posição, no que foi acompanhada pelo Ministério Público de Contas.

Pesou também a distribuição contratual de encargos: a cláusula segunda do termo atribuía à concedente aprovar os procedimentos técnicos e operacionais necessários à execução do objeto e orientar, supervisionar e avaliar o ajuste. A alegação de prescrição foi afastada, com termo inicial na data da apresentação da prestação de contas e marcos interruptivos sucessivos, sem intervalo superior a cinco anos nem paralisação por mais de três.

 

O entendimento fixado

Não cabe responsabilizar o convenente pela inexecução do objeto quando demonstrado que adotou as providências que lhe cabiam e que resultado não foi alcançado por fator alheio à sua esfera de atuação (art. 22, § 1º, da Lindb), a exemplo do descumprimento de meta física decorrente da inércia do concedente na realização de atividades sob sua responsabilidade e que condicionavam a execução de etapas subsequentes a cargo do convenente.

O recurso foi provido e a tomada de contas especial foi encerrada por ausência dos pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, nos termos do art. 212 do Regimento Interno do TCU.

 

As implicações práticas

Embora proferido em convênio, o entendimento se transpõe com naturalidade ao contrato administrativo. A estrutura é a mesma sempre que a obrigação do particular depende de ato prévio da Administração: aprovação de projeto, liberação de área, emissão de ordem de serviço, aceite de protótipo, validação de entregável. Demonstrado que a etapa condicionante não foi praticada, a inexecução subsequente deixa de ser imputável ao contratado.

A lição operacional está no acervo probatório. O que virou o julgamento foi documentação em poder do órgão concedente, obtida por diligência determinada em sede recursal. Convenentes e contratados devem protocolar cada submissão por via rastreável, reiterar formalmente diante do silêncio e requerer, quando já em processo de controle, que o Tribunal diligencie junto ao órgão. O silêncio administrativo, quando documentado, transfere a consequência de volta a quem se omitiu.

Para gestores públicos do lado concedente ou contratante, o acórdão é advertência. A inércia do órgão em etapa que condiciona a atuação do particular não apenas deixa de gerar responsabilidade deste, como expõe os agentes responsáveis pela paralisação. O comitê ou setor incumbido de aprovar entregas precisa de prazo definido, registro das deliberações e resposta formal, ainda que negativa.

Vale registrar, por fim, que o afastamento da responsabilidade decorreu de prova concreta, e não de presunção favorável ao particular. Em duas oportunidades anteriores, a unidade técnica e o Ministério Público de Contas haviam se manifestado pela manutenção da condenação. O resultado mudou quando a diligência trouxe aos autos a demonstração documental da omissão.

 

 

Acórdão 4817/2026-TCU-1ª Câmara, rel. Min. Odair Cunha, Recurso de Reconsideração em Tomada de Contas Especial, TC 017.060/2020-6, sessão de 1º de setembro de 2026.