O Plenário do Tribunal de Contas da União, em denúncia relatada pelo Ministro Jorge Oliveira, firmou o cabimento do pregão para a contratação de serviços continuados de apoio técnico na área de engenharia, com profissionais alocados em postos de trabalho sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra. Acrescentou que a previsão de que esses profissionais elaborem análises, pareceres, relatórios e vistorias não transmuda, por si só, o objeto em serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual.

 

O quadro normativo

A Lei 14.133/2021 reservou o pregão à aquisição de bens e serviços comuns, assim entendidos aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado (art. 6º, inciso XIII).

O parágrafo único do art. 29 delimita a modalidade pela negativa: o pregão não se aplica às contratações de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, nem às obras e aos serviços de engenharia, ressalvados os serviços comuns de engenharia.

A definição de serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual está no art. 6º, inciso XVIII, e alcança, entre outros, os trabalhos relativos a estudos técnicos e projetos, a pareceres, perícias e avaliações em geral e à fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços.

É aí que se instala a controvérsia. Termos de referência de contratos de apoio técnico costumam arrolar, entre as atribuições dos postos de trabalho, a elaboração de relatórios, a realização de vistorias e o suporte à fiscalização — expressões próximas, no plano literal, daquelas hipóteses.

 

A questão jurídica posta

A denúncia questionou a escolha do pregão para contratar serviços continuados de apoio técnico em engenharia, com previsão editalícia de análises, pareceres, relatórios, vistorias e apoio à fiscalização entre as atribuições dos postos de trabalho.

A questão consistiu em definir se esse conjunto de atribuições caracteriza, por si mesmo, serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual — atraindo a vedação do parágrafo único do art. 29 — ou se o objeto permanece qualificável como serviço comum.

 

O entendimento fixado

O Plenário reconheceu a regularidade da escolha da modalidade, nos seguintes termos:

É cabível a utilização do pregão para contratação de serviços continuados de apoio técnico na área de engenharia, mediante disponibilização de profissionais em postos de trabalho, sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra, quando o objeto licitado consistir na alocação de força de trabalho especializada para atendimento de demandas contínuas, variáveis e acessórias da Administração, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, supervisionadas por servidores responsáveis pelas decisões e manifestações institucionais. Eventual previsão de que os profissionais alocados possam elaborar análises, pareceres, relatórios, vistorias e atividades de apoio à fiscalização não transmuda, por si só, o objeto da licitação em serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual.

O enunciado não autoriza o pregão de forma indiscriminada: condiciona-o a requisitos cumulativos — (i) alocação de força de trabalho especializada; (ii) demandas contínuas, variáveis e acessórias; (iii) objetivamente padronizáveis em desempenho e qualidade; e (iv) supervisão por servidores responsáveis pelas decisões e manifestações institucionais.

O último requisito sustenta os demais: o objeto é comum porque o particular exerce atividade de apoio, sem que a Administração lhe transfira a decisão ou a manifestação institucional. O relatório ou a análise técnica, nesse arranjo, é insumo do processo decisório — não o próprio ato decisório.

 

Implicações práticas

Para a Administração. Convém que o estudo técnico preliminar e o termo de referência caracterizem as demandas como contínuas, variáveis e acessórias, definam critérios objetivos de desempenho e qualidade e reservem expressamente aos servidores do órgão a competência decisória e a manifestação institucional. A ausência dessa demarcação é o que expõe a contratação ao questionamento.

Para licitantes e contratados. A modalidade repercute diretamente na disputa: o pregão amplia o universo de competidores e desloca o julgamento para o menor preço. A formação de preços dos postos de trabalho deve considerar a convenção coletiva aplicável, os encargos do regime de dedicação exclusiva e os níveis de serviço exigidos, sob pena de proposta inexequível.

Para advogados. O entendimento reduz o alcance da impugnação fundada apenas no rol de atribuições do termo de referência. O debate se desloca da nomenclatura das tarefas para o modelo concreto de execução — quem decide e quem apenas apoia. Onde o edital transferir ao contratado competência decisória ou manifestação institucional, subsiste espaço para questionamento; onde a supervisão permanecer com o corpo funcional do órgão, o precedente favorece a manutenção do certame.

 

 

Acórdão 2045/2026-Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 5 de agosto de 2026. Boletim de Jurisprudência do TCU nº 597.