Mesmo no caso de reconhecimento de vício que impeça o Congresso Nacional de apreciar o seu mérito, isso deve ser feito sempre de forma colegiada, e nunca por meio da atuação individualizada do Presidente do Congresso Nacional.
Eduardo de Carvalho Rêgo[1]
Matheus Lopes Dezan[2]
No último dia 12 de junho, o Presidente do Congresso Nacional, Senador Davi Alcolumbre, devolveu à Presidência da República a Medida Provisória n° 979/2020, que conferiu ao Ministro da Educação a prerrogativa de nomear livremente, em caráter pro tempore, os Reitores de instituições do Sistema Federal de Ensino, pelo período em que durar a pandemia da Covid-19. A MP em questão relativizou a norma anteriormente em vigor, que limitava a escolha, a ser sempre realizada pelo Presidente da República, aos nomes constantes em listas tríplices elaboradas pelos colegiados máximos de cada instituição.
Ao justificar a sua decisão, o Senador Alcolumbre publicou mensagem na rede social twitter, destacando que o texto da MP nº 979/2020 violaria os princípios constitucionais da autonomia e da gestão democrática das universidades (art. 207 da Constituição Federal), de modo que não mereceria ser processado pelo Congresso Nacional mediante o rito previsto no art. 62, CF.
De fato, o texto enviado pela Presidência da República possuía problemas no que se refere à democracia universitária. Porém, a devolução de medidas provisórias à Presidência da República não está contemplada no aludido art. 62. Ao contrário, a Constituição é explícita no sentido de conferir eficácia ao ato normativo editado monocraticamente pelo Presidente da República desde a sua origem, exceto se não forem convertidos em lei no devido prazo e desde que o Congresso Nacional edite decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas deles decorrentes (§ 3º c/c § 11 do art. 62 da CF).
Há ainda uma outra possibilidade de “rejeição” preliminar de medidas provisórias, isto é, sem a análise do seu mérito. O § 5º do art. 62 determina que “A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais”. Tal regra deve ser lida em conjunto com a previsão constante no § 9º do mesmo art. 62: “Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional”.
A regulamentação de tais dispositivos está contemplada na Resolução nº 01/2002, do Congresso Nacional, que “Dispõe sobre a apreciação, pelo Congresso Nacional, das Medidas Provisórias a que se refere o art. 62 da Constituição Federal, e dá outras providências”.
No art. 2º, a Resolução determina que, após a publicação de medida provisória, a primeira providência a ser tomada pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional é a designação de comissão mista para emitir parecer sobre ela. E, no art. 8º, resta claro que, preliminarmente ao exame de mérito da MP (do qual trata o § 5º do art. 62 da CF), os Plenários do Senado e da Câmara dos Deputados deverão empreender análise sobre “o atendimento ou não dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência de Medida Provisória ou de sua inadequação financeira ou orçamentária […] para, ato contínuo, se for o caso, deliberar sobre o mérito”.
Ou seja: mesmo no caso de rejeição preliminar de medida provisória, isto é, do reconhecimento de vício que impeça o Congresso Nacional de apreciar o seu mérito, isso deve ser feito sempre de forma colegiada, e nunca por meio da atuação individualizada do Presidente do Congresso Nacional.
No caso da devolução da Medida Provisória nº 979/2020, não houve rejeição preliminar (portanto, sem análise de mérito) por parte dos Plenários do Senado e da Câmara dos Deputados. Houve, ao contrário, uma iniciativa pessoal do Presidente do Congresso Nacional e com base em análise de mérito, já que ficou assentado por ele a ofensa ao art. 207 da Constituição Federal.
Ao fundamentar a devolução, o Presidente do Congresso Nacional fez alusão ao art. 48, II e XI, do Regimento Interno do Senado, que assim dispõem:
Art. 48. Ao Presidente compete:
[…]
II – velar pelo respeito às prerrogativas do Senado e às imunidades dos Senadores;
[…]
XI – impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis, ou a este Regimento, ressalvado ao autor recurso para o Plenário, que decidirá após audiência da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania;
Com fulcro nos mesmos dispositivos, o expediente da devolução de Medida Provisória já havia sido utilizado por outros Presidentes do Congresso Nacional. O Senador José Ignácio Ferreira devolveu a MP nº 33/1989, que dispensava servidores e que extinguia cargos públicos, ao Presidente José Sarney. A justificativa utilizada pelo Presidente do Congresso Nacional foi a de que a normatização da matéria em comento era de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo, de modo a não incidir o mandamento constitucional de apreciação pelo Poder Legislativo.
Na sequência, o Senador Garibaldi Alves Filho devolveu à Presidência da República a MP n° 446/2008, que “Dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social, regula os procedimentos de isenção de contribuição para a seguridade social, e dá outras providências”. Na ocasião, o Senador alegou que era inconstitucional a MP por não atender aos requisitos fundamentais de relevância e de urgência.
Mais recentemente, o Senador Renan Calheiros devolveu a MP n° 669/2015 à Presidente Dilma Rousseff. Sua motivação foi um suposto abuso, por parte do Poder Executivo, de edição de medidas provisórias sem relevância e urgência. Conforme deixou salientado em manifestação posterior, a edição de MPs deve ser medida excepcional e de uso comedido.
No ano passado, mais precisamente em junho de 2019, o próprio Senador Alcolumbre já havia devolvido ao Presidente da República parte da MP nº 886/2019, também com base nos incisos II e XI do art. 48 do Regimento Interno do Senado.
Embora engenhosa, a interpretação adotada pelo atual Presidente do Congresso Nacional, sobretudo no que se refere ao inciso XI do art. 48 do Regimento Interno do Senado, parece colidir frontalmente com a Constituição Federal, por duas razões: (i) trata as medidas provisórias como meras proposições legislativas; e (ii) cria a extravagante possibilidade de um controle abstrato de constitucionalidade simplificado e não previsto na Constituição Federal.
No que diz respeito à primeira razão, convém destacar que as medidas provisórias são instrumentos com força de lei postos à disposição do Presidente da República para tratar de matérias relevantes e urgentes, que não podem aguardar o desenrolar do processo legislativo ordinário. Em certo sentido, a edição de medidas provisórias é uma prerrogativa do Presidente da República, que, em casos excepcionais, exerce temporariamente a função legislativa no lugar do Congresso Nacional.
Por ser assim, é equivocado interpretar as medidas provisórias como meras proposições legislativas, eis que estas não possuem força de lei. A medida provisória, como dito, é lei para todos os efeitos, somente podendo ser rejeitada nas hipóteses previstas no art. 62 da Constituição Federal. E, ainda assim, há hipóteses em que a sua rejeição não significa a sua invalidade desde a origem, nos termos do § 11 do art. 62 da CF: “Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”.
Quanto à segunda razão, que decorre do equívoco interpretativo acima mencionado, destaca-se a possível usurpação do exercício do controle abstrato de constitucionalidade, cuja competência, na hipótese, seria exclusivamente do Supremo Tribunal Federal.
Como dito, as medidas provisórias editadas pelo Presidente da República possuem força de lei (art. 62, caput, CF). Sendo assim, o método adequado para a sua impugnação é a ação direta de inconstitucionalidade, prevista no art. 102, I, a, da Constituição Federal: “Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal”.
Na prática, ao devolver a MP nº 979/2020 à Presidência da República, o Presidente do Congresso Nacional encampou nova modalidade de controle abstrato de constitucionalidade, não judicial (eis que exercida pelo Parlamento), simplificada (uma vez que veiculada por meio de ato declaratório com apenas um parágrafo) e monocrática (assinada pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional).
E, uma vez que o Presidente da República optou por revogar o ato normativo após a sua devolução pelo Presidente do Congresso Nacional, retirou-se do Supremo Tribunal Federal a última palavra sobre a interpretação constitucional da MP nº 979/2020, o que seria de direito.
Agora, dado que o tema foi aparentemente superado, paira no ar a sensação de que tudo foi resolvido no âmbito da política e não necessariamente no âmbito do Direito. Dadas as inconstitucionalidades presentes no texto da MP nº 979/2020, perdeu-se a oportunidade de ver o Supremo Tribunal Federal fixar o entendimento sobre a autonomia e a gestão democrática das universidades, no exercício de sua competência constitucional de guarda da Constituição.
No fim das contas, não deixa de ser irônico que, com vistas ao combate de um ato notoriamente antidemocrático e inconstitucional, o Presidente do Congresso Nacional tenha atuado por meio de expediente eivado dos mesmos vícios, isto é, igualmente antidemocrático e inconstitucional.
[1] Eduardo de Carvalho Rêgo – Advogado. Coordenador das Unidades de Direito Constitucional e de Direito Eleitoral no Escritório Schiefler Advocacia (www.schiefler.adv.br). Doutor em Direito, Política e Sociedade e Mestre em Teoria, História e Filosofia do Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); Especialista em Direito Constitucional pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL); Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI).
[2] Matheus Lopes Dezan – Estagiário de Direito no Escritório Schiefler Advocacia (www.schiefler.adv.br). Bacharelando em Direito pela Universidade de Brasília (UnB). Membro do “Laboratório de Políticas Públicas e Internet” (LAPIN). Membro do Grupo de Pesquisa “Direito, Racionalidade e Inteligência Artificial” (DRIA). Membro do Grupo de Pesquisa “Bioethik: estudos em bioética” (UFES).
Read MoreNa hipótese de suspensão da prisão civil, o mandado de prisão do devedor de alimentos permaneceria em aberto até o fim da recomendação de distanciamento social.
É possível suspender o cumprimento da prisão do devedor de alimentos durante a pandemia decorrente de COVID-19?
Maria Luisa Machado Porath[1]
Na última semana, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) noticiou acerca da possibilidade de suspensão da decretação da prisão civil por dívida de alimentos em função da pandemia de COVID-19. A decisão da Terceira Turma do STJ repercutiu no âmbito jurídico devido à contrariedade do artigo 6º da Recomendação n. 62/2020 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ): substituição da prisão civil em regime fechado pela domiciliar, a fim de minimizar os riscos epidemiológicos[2].
Antes de adentrarmos no caso concreto, vale ressaltar que o Projeto de Lei n. 1.179/20 foi aprovado pelo Congresso Nacional e aguarda sanção do Presidente da República. O Capítulo X do Projeto de Lei trata do Direito de Família e Sucessões. Para o estudo, importa destacar que o artigo 15 aborda que, até o dia 30 de outubro de 2020, a prisão civil por dívida alimentícia deverá ser cumprida exclusivamente sob a modalidade domiciliar, sem prejuízo das exigibilidades das respectivas obrigações[3].
Caso concreto: julgamento de Habeas Corpus impetrado contra acórdão proferido pela 9ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP)
No julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), os desembargadores entenderam pela manutenção da prisão em regime fechado, uma vez que o devedor deixou de pagar as prestações da pensão que venceram posteriormente ao pedido de extinção da execução de alimentos.
A defesa, no STJ, ressaltou a recomendação do CNJ a respeito da prisão domiciliar em caráter excepcional em função da pandemia e da vulnerabilidade da população carcerária. Ademais, argumentou que a dívida acumulada já tinha sido quitada e que, após o pedido de exoneração de alimentos, os pagamentos persistiram, ainda que de forma parcial.
Contudo, em seu voto o relator Ministro Villas Bôas Cueva evidenciou que a recomendação do CNJ poderia relativizar o disposto no artigo 528, parágrafos 4º e 7º, do Código de Processo Civil de 2015: prisão civil em regime fechado devido ao débito alimentar de até as 3 prestações anteriores ao ajuizamento da execução e as que vencerem no curso processo[4]. Isso porque é inviável que o caráter coercitivo da prisão permaneça, uma vez que a recomendação da Organização Mundial da Saúde (OMS) é no sentido de que todos que puderem fiquem em casa.
Análise do Julgado da Terceira Turma do STJ
Tendo em vista o Projeto de Lei n. 1.179/20, ressalta-se que é compreensível a recomendação do CNJ, porém entende-se como acertada a decisão da Terceira Turma do STJ. Num momento crítico de pandemia, a população tem permanecido em casa, a fim de se evitar a propagação do vírus Sars-CoV-2. Nesse sentido, a substituição da prisão civil em regime fechado pela domiciliar, de fato, faz perder a eficácia do caráter coercitivo.
Há opiniões de que essa suspensão poderia trazer um sentimento de impunidade, posto que a coerção não seria imediata. Assim, haveria o risco de ocorrer a mitigação do bem jurídico tutelado: a vida do alimentando. Ao contrário do posicionamento ressaltado, entende-se, a bem da verdade, que o que acarretaria essa mitigação seria a substituição da prisão civil em regime fechado pela domiciliar.
Conforme já mencionado anteriormente, qualquer medida que restrinja os direitos de locomoção nos mesmos parâmetros da recomendação da OMS poderá diminuir o impacto coercitivo da prisão, uma vez que estamos em distanciamento social devido à situação pandêmica. Inclusive, assim também entendeu a 7ª Câmara de Direito Privado do TJSP em recente julgado:
HABEAS CORPUS. Execução de alimentos. Mandado de prisão expedido. Alegação de ilegalidade da prisão decretada. Dívida incontestável. Valor arbitrado a título de alimentos que foi apontado como fator impeditivo para saldar o débito alimentar vencido e não pago. Afastamento. Admitida a existência da dívida. O habeas corpus é medida judicial que autoriza tão somente o resguardo ao direito de ir e vir, quando violado ou ameaçado por ato ilegal ou praticado com abuso de poder (CF, art. 5º, inc. LXVIII), não permitida a dilação probatória. Rito do artigo 528, § 3º, do Código de Processo Civil, em consonância com a Súmula 309 do Superior Tribunal de Justiça. Situação fática que demonstra inadimplemento das prestações de caráter alimentar desde o mês de janeiro de 2019. Valor arbitrado que deve ser discutida em ação revisional já proposta. Prisão. Expedição de alvará de soltura, pois, a análise ficará suspensa até vencida a pandemia e levantado o estado de calamidade pública nacional, salientando que o fundamento da suspensão seria a proteção da parte alimentanda e não mais do alimentante, como constou nos embargos de declaração [grifo nosso]. Ordem concedida em parte por outro fundamento, com observações.
No voto proferido, o eminente desembargador ressalta que a medida coercitiva seria inócua, já que toda a população está sendo obrigada a permanecer em distanciamento social.
[…] Todavia, a prisão deverá ser suspensa, com expedição de alvará de soltura, até vencida a pandemia e levantado o estado de calamidade pública nacional. Embora tenha julgados no C. STJ determinando que a prisão seja domiciliar, considerando-se a disseminação do COVID-19, aqui, no caso presente, esta punição seria inócua, já que todos somos obrigados a permanecer em isolamento social. A medida restritiva tem o efeito de punir o devedor inadimplente e a prisão domiciliar, na atual conjuntura, privilegiaria em detrimento da parte alimentanda, assim, anoto que a suspensão da prisão civil tem por fundamento a proteção dos alimentandos e não mais a proteção do alimentante, como constou nos embargos de declaração que foram opostos por este[5].
Conclusão
Por um lado, tanto o Projeto de Lei n. 1.179/20 quanto a recomendação do CNJ são no sentido de preservar a vida do devedor, uma vez que não há como praticar o distanciamento social em cárcere. Assim, buscam tutelar a dignidade do ser humano, sem excluir o direito do alimentando. Contudo, em virtude do distanciamento social a que todos estão obrigados, acaba por mitigar o caráter coercitivo da prisão civil.
Por todo o exposto, e com fundamentação no recente entendimento acertado da Terceira Turma do STJ, entende-se possível a suspensão da prisão civil, por dívida alimentar, devido à pandemia da COVID-19. Assim, o mandado de prisão do devedor de alimentos permanecerá em aberto até o fim da recomendação de distanciamento social; momento em que ele cumprirá a pena imposta, não se valendo mais da crise de saúde pública vivenciada em todo o mundo para se eximir do cumprimento em regime fechado.
No mais, caberá ao juízo de origem a avaliação acerca do término da decretação da calamidade pública que atualmente assola todo o território nacional. Por consequência, também a revogação da suspensão da prisão do devedor de alimentos, para o seu devido cumprimento em regime fechado.
[1] Estagiária do escritório Schiefler Advocacia. Graduanda da sétima fase em Direito na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Graduada em Licenciatura e Bacharelado em Teatro na Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) – 2015.
[2] Art. 6º. Recomendar aos magistrados com competência cível que considerem a colocação em prisão domiciliar das pessoas presas por dívida alimentícia, com vistas à redução dos riscos epidemiológicos e em observância ao contexto local de disseminação do vírus.
[3] Art. 15. Até 30 de outubro de 2020, a prisão civil por dívida alimentícia, prevista no art. 528, § 3º e seguintes da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), deverá ser cumprida exclusivamente sob a modalidade domiciliar, sem prejuízo das exigibilidades das respectivas obrigações.
[4] Art. 528. No cumprimento de sentença que condene ao pagamento de prestação alimentícia ou de decisão interlocutória que fixe alimentos, o juiz, a requerimento do exequente, mandará intimar o executado pessoalmente para, em 3 (três) dias, pagar o débito, provar que o fez ou justificar a impossibilidade de efetuá-lo.
- 4º A prisão será cumprida em regime fechado, devendo o preso ficar separado dos presos comuns.
- 7º O débito alimentar que autoriza a prisão civil do alimentante é o que compreende até as 3 (três) prestações anteriores ao ajuizamento da execução e as que se vencerem no curso do processo.
[5] TJSP; Habeas Corpus Cível 2035776-32.2020.8.26.0000; Relator (a): José Rubens Queiroz Gomes; Órgão Julgador: 7ª Câmara de Direito Privado; Foro de Mauá – 2ª Vara da Família e Sucessões; Data do Julgamento: 05/06/2020.
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