Ninguém duvida que o mercado das compras públicas é relevante e toma grandes proporções no Brasil. A questão é saber qual o seu tamanho exato e, mais importante que isso, como mensurá-lo?

Antes de adentrar-se às nuances deste tema propriamente dito, é importante lembrar que, historicamente, as contratações públicas podem ser vistas como instrumentos potenciais de indução de práticas e comportamentos nos âmbitos administrativo e particular, tendo em vista a sua importância e as suas características quantitativas, qualitativas e financeiras.

É dizer, não raramente as contratações públicas são utilizadas legitimamente não apenas como uma forma de satisfazer as necessidades primárias dos cidadãos e da própria administração, mas também como uma ferramenta política para induzir determinado comportamento no poder público ou na sociedade civil, com vistas a desenvolver algum setor ou promover alguma mudança em sua estrutura e em seu modo de agir. 

Considerando também essa função instrumental, não seria absurdo afirmar que praticamente toda e qualquer atividade da Administração Pública envolve, em determinado momento e em maior ou menor grau, a contratação de bens e serviços (seja mediante licitação, seja por contratação direta). 

E como, no Brasil, as funções administrativas avançam sobre as mais variadas áreas sociais, por opção constitucional e legal, a consequência da atuação do poder público não poderia ser outra: as compras públicas representam um percentual significativo do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. 

O Estado brasileiro é o maior comprador atuante em nosso mercado:

Existem dúvidas sobre como mensurar o percentual do PIB correspondente às contratações públicas, já que não existe apenas uma metodologia de calcular tal indicador econômico nem consenso sobre quais contratos devem ser levados em consideração no cálculo a ser realizado. Há uma dificuldade inerente ao processo de definição sobre o volume de contratações públicas e o seu impacto na economia.

A despeito disso, é possível, de fato, ter uma noção aproximada sobre o percentual do PIB representado pelas compras públicas no Brasil. Estudos técnicos foram realizados e conferem certa segurança ao afirmarem que as compras públicas representaram, nas duas primeiras décadas do século XXI, uma média de aproximadamente 12% do PIB brasileiro.

É o que se verifica, primeiramente, no estudo realizado por Cássio Garcia Ribeiro e Edmundo Inácio Júnior, pesquisadores visitantes do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea, que desenvolveram uma metodologia para mensurar o mercado brasileiro de compras públicas entre 2006 e 2017. Os dados obtidos por tal metodologia resultaram nesta seguinte tabela:

Verifica-se que, entre os anos de 2006 e 2017, o volume médio anual das compras governamentais do Brasil (abrangendo a União, os Estados e os Municípios) foi de 12,5% do PIB, representando uma média anual de R$ 499,5 bilhões. A União tem participação majoritária neste quantitativo, o que demonstra a sua relevância sobre parcela substancial do PIB brasileiro, o qual, tanto em termos absolutos como em termos proporcionais, torna evidente a influência das contratações públicas na economia do País.

Como destacado anteriormente, os números percentuais e absolutos alcançados para representar as compras públicas no PIB brasileiro dependem da metodologia utilizada. Como toda pesquisa científica, adotam-se premissas que justificam a conclusão dentro das possibilidades criadas pelas métricas e pelos dados que foram selecionados, de sorte que verificações similares ou distintas sobre o mesmo tema podem coexistir e ser igualmente válidas.

Especificamente sobre a mensuração das compras públicas, Denis Audet explica que existem poucos estudos de quantificação do tamanho do mercado de compras públicas, sendo que os seus resultados não são, necessariamente, comparáveis, uma vez que diferentes conceitos podem ter sido adotados, ocasionando conclusões distintas. Como exemplo, cita-se a afirmação feita, em avaliação produzida pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE sobre o Sistema de Integridade da Administração Pública Federal Brasileira, de que as compras públicas têm uma proeminência como instrumento político e, no âmbito dos países membros da OCDE, representam entre 4% a 14% do PIB, enquanto no Brasil as estimativas mais conservadoras indicam que o valor giraria em torno de 8,7% do PIB.

Independentemente disso, é importante observar que a média alcançada pelo primeiro estudo indicado acima, de 12% do PIB brasileiro, está compatível com o que ocorre nos países membros da OCDE, de modo que é seguro utilizar este número percentual como representativo das compras públicas.

Para corroborar ainda mais tal posicionamento, cita-se um segundo estudo, também proveniente do Ipea, mas que desta vez envolveu um número maior de pesquisadores. Além dos dois já citados (Cássio Garcia Ribeiro e Edmundo Inácio Júnior), juntaram-se a eles Vera Thorstensen, Luís Felipe Giesteira, Antonio Pedro Rima de Oliveira Faria e Ignácio Tavares de Araújo Júnior. Com pequenas alterações nos números absolutos, as médias percentuais do PIB representadas pelas compras públicas permaneceram praticamente inalteradas em relação ao primeiro estudo.

Este estudo analisou as compras públicas entre 2002 e 2019 e concluiu que, neste período, a média das compras públicas foi de 12,0% do PIB brasileiro, tendo igualmente a União uma posição majoritária nos quantitativos:

Observa-se da tabela que, em termos de números absolutos, o auge das contratações públicas ocorreu entre os anos de 2012 e 2014, alcançando o montante de R$ 994 bilhões neste último. Por sua vez, em termos proporcionais, o seu auge aconteceu em 2010, quando as compras públicas representaram incríveis 13,5% do PIB brasileiro.

Ainda, nota-se que neste período (2002-2019) as compras da União representaram em termos proporcionais (percentual do PIB) uma média anual de mais de 50% de todas as compras públicas brasileiras (6,6% do PIB), abrangendo nesta comparação os Estados e os Municípios. Os Estados, por sua vez, contrataram o equivalente a 2,2% do PIB nestes anos, enquanto os mais de 5.500 Municípios atingiram uma média de 3,1% do PIB.

Volume de Compras das estatais brasileiras: Petrobras e Eletrobras:

Além do que foi exposto acima, outras análises foram realizadas no âmbito do mesmo estudo, conforme se verifica da tabela abaixo, na qual se observaram as compras governamentais da União, destacando especialmente aquelas empreendidas pelo Grupo Petrobras e pelo Grupo Eletrobras, duas empresas estatais brasileiras que possuem especial relevância:

Da leitura dos dados que culminaram no desenvolvimento da tabela acima, o estudo apontou: (i) o protagonismo da administração indireta diante da administração direta; (ii) o protagonismo da Petrobras, que contribui com mais da metade do mercado de compras do Governo Federal; (iii) a existência de dois ciclos, sendo o primeiro de expansão do mercado de compras da União até 2012 e o segundo a partir de 2015, em que há uma tendência mais significativa de queda no volume das compras.

Especificamente em relação ao Grupo Petrobras, destacou-se que, em relação ao mercado de compras da União, no primeiro ciclo identificado, as aquisições da empresa estatal “mais do que duplicaram em uma década, saltando de R$ 147 bilhões para R$ 349,95 bilhões, entre 2002 e 2012. Aliás, o auge da participação relativa da estatal brasileira ocorreu em 2012, ano em que suas compras atingiram 5,2% do PIB do país. Naquele ano, suas aquisições constituíram aproximadamente 66% do total das compras do governo federal.”. Já no que toca ao segundo ciclo, “há uma queda pronunciada nas aquisições de bens e serviços realizadas pela petroleira brasileira de R$ 370 bilhões (ou 5,2% do PIB, em 2012) para R$ 180 bilhões (ou 2,6% do PIB, em 2016). Se na primeira fase os indicadores da Petrobras foram animadores, isso não se pode dizer da segunda. A crise enfrentada pela estatal brasileira desde o período 2014-2015 e a queda do preço do petróleo ajudam a entender a redução dos gastos da Petrobras com compras de bens e serviços.”.

Já em relação ao Grupo Eletrobras, observou-se que é responsável por efetuar, autonomamente, compras em volume anual bastante similar a toda a administração direta federal ou à administração indireta federal. Assim como a Petrobras, o volume contratado pela Eletrobras é substancial e representa dezenas de bilhões de reais anualmente. Somadas, entre os anos de 2002 e 2019, as compras destas duas empresas estatais representaram em termos proporcionais uma média de 70% das compras públicas da União (4,66% do PIB brasileiro em relação aos 6,6% representados pelas compras da União).

Conclusão:

Nesse sentido, muito embora a mensuração do volume das compras públicas e a sua representação em percentual do PIB sejam atividades complexas a serem empreendidas, a grande questão incontroversa é que o mercado de compras públicas é, na realidade brasileira, um setor extremamente ativo e pujante. 

Este mercado se relaciona com praticamente todas as funções da administração pública, bem como envolve quase um trilhão de reais anualmente, havendo, inclusive, alguns núcleos de maior notoriedade, a exemplo do Governo Federal e, mais especificamente, das grandes empresas estatais, como a Petrobras e a Eletrobras.

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 Cf. COSTA, Caio César de Medeiros; TERRA, Antônio Carlos Paim. Compras públicas: para além da economicidade. Brasília: Enap, 2019. p. 5.

 RIBEIRO, Cássio Garcia; JÚNIOR, Edmundo Inácio. O Mercado de Compras Governamentais Brasileiro (2006-2017): mensuração e análise. Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Brasília: Ipea, 2019. Disponível em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9315/1/td_2476.pdf. Acesso em: 20 fev. 2022.

AUDET, Denis. Government Procurement: a Synthesis Report. OECD Journal on Budgeting. Vol. 2, n. 3. OECD 2002. p. 152-153. Disponível em: https://read.oecd-ilibrary.org/governance/government-procurement-a-synthesis-report_budget-v2-art18-en. Acesso em: 22 fev. 2022.

OCDE. Avaliação da OCDE Sobre o Sistema de Integridade da Administração Pública Federal Brasileira: Gerenciando Riscos por uma Administração Pública Íntegra. 2011. p. 37. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/articulacao-internacional/convencao-da-ocde/arquivos/avaliacaointegridadebrasileiraocde.pdf. Acesso em: 20 fev. 2022.

 THORSTENSEN, Vera; et al. Brasil na OCDE: Compras Públicas. Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Brasília: Ipea, 2021. Disponível em: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47061/1/S2100424_pt.pdf. Acesso em: 20 fev. 2022.