Ao julgar representação relativa a concorrência do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) para contratação integrada de obras na BR-101/SE, o Plenário do Tribunal de Contas da União decidiu, por unanimidade e sob a relatoria do Ministro Jorge Oliveira, que o art. 15, § 5º, da Lei 14.133/2021 não veda a alteração da composição de consórcio ainda durante o procedimento licitatório. A possibilidade foi delimitada com rigor: só é admissível para afastar impedimento jurídico conhecido supervenientemente e desde que preservados o preço, a solução técnica e os demais elementos substanciais da proposta.

 

O quadro normativo

A Lei 14.133/2021 alterou a lógica da participação em consórcio: sob a Lei 8.666/1993, ela dependia de autorização expressa no edital; agora é admitida como regra, cabendo à administração justificar eventual vedação. O art. 15, § 5º, por sua vez, condiciona a substituição de consorciado à autorização expressa do contratante e à comprovação de que a nova empresa possui, no mínimo, os mesmos quantitativos de habilitação técnica e os mesmos valores de qualificação econômico-financeira da substituída.

A redação, contudo, tem em vista a execução contratual: o dispositivo refere-se ao órgão ou entidade contratante e ao processo licitatório que originou o contrato. Soma-se a isso o § 3º do mesmo artigo, que exige a constituição e o registro formais do consórcio apenas do vencedor: na fase competitiva existe somente um compromisso de constituição. Esse silêncio legislativo é a origem da controvérsia.

 

O caso concreto

A Concorrência Eletrônica 90500/2025, do Dnit em Sergipe, destinava-se à contratação integrada dos projetos e das obras do Lote 5.2 da BR-101/SE, com valor estimado de R$ 339,18 milhões. O consórcio vencedor tinha, entre suas quatro integrantes, uma empresa com 9% de participação que fora adjudicatária de outra concorrência do próprio Dnit, destinada à análise dos projetos e à supervisão das obras dos mesmos lotes. A dupla posição configurou o impedimento do art. 14, inciso IV, da Lei 14.133/2021, e o consórcio foi desclassificado.

Em recurso administrativo, o consórcio pediu, principalmente, o afastamento do impedimento e, subsidiariamente, autorização para substituir a empresa. Amparada em parecer da Procuradoria Federal junto ao Dnit, a agente de contratação acolheu o pedido subsidiário e determinou o retorno do certame à fase de julgamento; examinados os documentos da substituta, o consórcio foi habilitado com a menor proposta. A segunda colocada representou ao TCU; a unidade técnica propôs a suspensão cautelar do certame, e o relator divergiu.

A cronologia foi decisiva. A licitação da supervisão havia sido publicada em dezembro de 2024 e sofreu sucessivos adiamentos: a empresa só alcançou a primeira colocação em 26/2/2026 e teve o objeto adjudicado em 24/3/2026, cinco dias antes do prazo final para entrega das propostas das obras. Para o Tribunal, esse intervalo tornava inviável alterar, em tempo hábil, a composição consorcial e a proposta já estruturada, o que afasta a caracterização de comportamento oportunista.

Rejeitou-se, ainda, alegação de nulidade procedimental: o acolhimento do pedido subsidiário eliminou o gravame que motivara o recurso, configurando juízo de retratação e dispensando a remessa à autoridade superior do art. 165, § 2º.

 

O entendimento fixado

O Plenário assentou duas proposições complementares:

O art. 15, § 5º, da Lei 14.133/2021 admite, em caráter excepcional, a alteração da composição de consórcio durante o procedimento licitatório, desde que a medida seja autorizada pela administração e a empresa substituta demonstre qualificação técnica e econômico-financeira, no mínimo, equivalente à da consorciada substituída. Essa possibilidade restringe-se às hipóteses em que se pretenda afastar impedimento jurídico conhecido supervenientemente, sem modificação do preço, da solução técnica ou de qualquer elemento substancial da proposta.

É vedada a substituição destinada a sanar deficiência originária de capacidade do licitante ou a suprir requisito de habilitação que o consórcio não possuía no momento juridicamente pertinente, sob pena de afronta ao art. 64 da mesma lei.

Ao fundamentar a conclusão, o relator registrou que o art. 15, § 5º, assegura de forma inequívoca a substituição na execução contratual, mas não contém comando que exclua sua adoção excepcional durante a licitação. A lógica do limite é a das diligências de habilitação: cabe complementar informações sobre fatos preexistentes, não criar condição superveniente. Na mesma linha, advertiu-se que a substituição não pode contornar impedimentos passíveis de prévio conhecimento.

Pesaram ainda a participação reduzida da empresa retirada, a manutenção do preço e da solução técnica e o fato de que a desclassificação levaria à contratação de proposta R$ 11,9 milhões mais elevada — considerações que o voto vinculou ao art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e aos princípios da proporcionalidade, da competitividade e da economicidade.

 

A distinção em relação aos precedentes

O ponto mais sensível do julgamento foi o enfrentamento de precedentes recentes em sentido contrário. Nos Acórdãos 157/2025 e 596/2025-Plenário, do mesmo processo, a substituição buscava afastar consorciada que apresentara certidões de regularidade fiscal inautênticas, servindo para neutralizar fraude potencialmente ocorrida no certame. No Acórdão 1.135/2026-Plenário, sobre as obras de aprofundamento do canal do Porto Organizado de Santos, a exclusão de empresa com 19,8% de participação repercutia na própria estrutura técnica e econômico-financeira da proposta, inclusive na distribuição dos riscos e na formação dos custos.

A distinção é substantiva: naqueles casos, a substituição sanava vício originário ou alterava elemento essencial da oferta; neste, limitou-se a afastar impedimento surgido de forma praticamente concomitante à apresentação das propostas, sem tocar em preço, técnica ou habilitação.

Convém registrar que a decisão foi unânime, com a presença do relator daqueles precedentes. Não se trata, portanto, de divergência aberta no colegiado, mas de delimitação do alcance do entendimento anterior — circunstância que confere ao Acórdão 2046/2026 peso jurisprudencial considerável.

 

As implicações práticas

Para gestores públicos, a decisão não autoriza a substituição como expediente ordinário. A autorização deve ser precedida de processo que documente a data e a natureza do fato superveniente, a impossibilidade de conhecimento prévio pelo licitante, a manutenção do preço e da solução técnica e a comprovação de que a substituta atende aos quantitativos e valores da empresa retirada. O caso recomenda atenção ao encadeamento de certames correlatos: a sobreposição entre a licitação da supervisão e a das obras foi a causa material do problema.

Para licitantes e fornecedores, permanece integral o ônus de verificar a composição consorcial antes de apresentar a proposta: a substituição não é remédio para deficiência de qualificação. Quando o impedimento decorrer de fato genuinamente superveniente, porém, o pedido subsidiário de substituição no recurso administrativo mostrou-se via eficaz, agora respaldada pelo Plenário.

Para advogados, o eixo argumentativo passa a ser a distinção entre impedimento superveniente e deficiência originária, e a reconstituição documental da cronologia — publicação, julgamento, adjudicação e apresentação das propostas — tende a ser determinante. Vale reter, também, o registro sobre o art. 165, § 2º: o acolhimento de pedido subsidiário que elimina o gravame configura reconsideração e dispensa a remessa hierárquica.

 

 

Acórdão 2046/2026-TCU-Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira, sessão de 5/8/2026.