O Plenário do Tribunal de Contas da União, ao apreciar representação relatada pelo Ministro Odair Cunha, firmou entendimento de que a apresentação de atestado de capacidade técnica com conteúdo falso, para fins de comprovação de qualificação técnica, configura, por si só, prática de fraude à licitação. Segundo a decisão, o tipo administrativo previsto no art. 46 da Lei 8.443/1992 consiste em ilícito formal, ou de mera conduta, o que dispensa a concretização de qualquer resultado para que se imponha a declaração de inidoneidade da empresa fraudadora.

 

O quadro normativo

A qualificação técnica é um dos requisitos de habilitação previstos na Lei 14.133/2021 e, na prática, é comprovada sobretudo por atestados emitidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, que confirmam a execução anterior de objeto compatível com o licitado (art. 67 da Lei 14.133/2021). O atestado funciona, portanto, como documento central do juízo de habilitação: é a partir dele que a Administração afere se o licitante detém experiência para executar o contrato.

Exatamente por essa centralidade, a legislação trata com severidade a apresentação de documentação falsa. A Lei 14.133/2021 tipifica como infrações administrativas tanto apresentar documentação falsa exigida para o certame quanto fraudar a licitação (art. 155, incisos VIII e IX), prevendo entre as sanções cabíveis a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar (art. 156, inciso IV).

Ao lado dessa competência sancionatória dos órgãos contratantes, há competência própria e autônoma do Tribunal de Contas da União. O art. 46 da Lei 8.443/1992 dispõe que, verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal. Foi esse o dispositivo aplicado no acórdão.

 

A questão jurídica posta

A representação apreciada pelo Plenário envolveu a apresentação, por licitante, de atestado de capacidade técnica cujo conteúdo se revelou falso, destinado a comprovar a qualificação técnica exigida no certame.

A controvérsia estava em definir o alcance do tipo do art. 46 da Lei 8.443/1992: para que se configure a fraude sancionável, seria necessário que a conduta produzisse algum resultado — a habilitação indevida, a adjudicação do objeto, a celebração do contrato ou a obtenção de vantagem econômica —, ou bastaria a apresentação do documento falso?

 

O entendimento fixado

O Tribunal respondeu que basta a apresentação. O enunciado extraído da deliberação é o seguinte:

A apresentação de atestado de capacidade técnica com conteúdo falso para fins de comprovação de qualificação técnica configura, por si só, prática de fraude à licitação e enseja declaração de inidoneidade da empresa fraudadora para participar de licitação na Administração Pública Federal, uma vez que o tipo administrativo previsto no art. 46 da Lei 8.443/1992 consiste em ilícito formal ou de mera conduta, sem a necessidade de concretização do resultado.

Ao classificar a infração como ilícito formal, o Tribunal a situa na categoria em que a conduta se consuma com a prática do ato, independentemente de o agente alcançar o proveito visado. Não é necessário, assim, demonstrar que a empresa foi habilitada, venceu o certame, celebrou o contrato ou obteve ganho econômico: a apresentação do documento falso, por si só, completa o tipo.

 

Cuidados práticos

Para gestores públicos e agentes de contratação. O julgado reforça a importância da diligência de verificação dos atestados. Confirmar a autenticidade junto ao emitente, checar a compatibilidade entre o objeto atestado e aquele efetivamente executado e, quando cabível, solicitar documentação de suporte — contratos, notas fiscais, registros em conselhos profissionais — são providências admitidas no curso da instrução (art. 64 da Lei 14.133/2021). Identificada a falsidade, o caso deve ser formalmente documentado e encaminhado às instâncias competentes: a instauração de processo sancionatório no próprio órgão não exclui a atuação do TCU.

Para licitantes e fornecedores. O ponto de atenção é direto: não há espaço para tratar o atestado como formalidade de menor importância. Antes de submeter a documentação, é prudente conferir se o conteúdo descreve com exatidão o que foi executado, se os quantitativos correspondem à realidade e se o emitente confirma o teor do documento. Merecem atenção redobrada os atestados obtidos por intermédio de terceiros, os relativos a subcontratações não formalizadas e os emitidos por empresas do mesmo grupo econômico. Conforme o entendimento firmado, desistir do certame, ser inabilitado ou não sagrar-se vencedor não afasta a sanção — o risco se materializa no momento da apresentação do documento.

Para advogados. Nesse contexto específico, a alegação de ausência de dano ou de proveito econômico deixa de ser argumento útil. A discussão tende a se concentrar na prova da falsidade em si — se o documento é efetivamente falso ou se há imprecisão, erro material ou divergência quanto à descrição do objeto atestado — e na aferição da participação de cada envolvido. Vale registrar que a declaração de inidoneidade do art. 46 da Lei 8.443/1992 comporta prazo de até cinco anos, o que preserva espaço para discussão sobre a dosimetria, e que os efeitos da conduta não se esgotam na esfera do controle externo, podendo repercutir nas esferas penal e da Lei 12.846/2013.

 

 

Fonte

Acórdão 2020/2026-Plenário, rel. Min. Odair Cunha, sessão de 29 de julho de 2026. Boletim de Jurisprudência do TCU nº 596.